La funzione ispettiva in ambito europeo

1. Il quadro generale

La valutazione delle istituzioni scolastiche è un obiettivo che l’Unione europea ha perseguito, negli ultimi decenni, con estrema determinazione.

La maggior parte dei Paesi dell’UE si rifà a un processo di valutazione, che può essere interno e/o esterno, e che, in molti casi, include anche quella dei singoli insegnanti. In un certo numero di Stati, le scuole vengono valutate generalmente da un ispettorato.

Questo duplice binario, interno-esterno, iniziato circa 20-25 anni fa, consente un efficace confronto tra la valutazione effettuata dai protagonisti interni della scuola (capo d’istituto e docenti) e un soggetto esterno di controllo.

La valutazione esterna, in particolare, si basa su un sistema di monitoraggi con criteri definiti a livello centrale in base a standard di apprendimento, strutturati quasi ovunque in tre tappe: analisi preliminare, visite in loco e rendicontazione.

 La valutazione interna (autovalutazione) è obbligatoria in molti sistemi educativi, compresa l’Italia (DPR 80/2013). Quasi tutti i Paesi offrono alle scuole un supporto per effettuarla. Nel nostro Paese l’INVALSI svolge questa azione di sostegno fornendo il format elettronico del Rapporto di Autovalutazione (RAV).

Spesso i risultati dell’autovalutazione vengono utilizzati dai valutatori esterni come elementi utili per capire le dinamiche interne alla scuola. La valutazione esterna delle scuole prende in esame i risultati ottenuti dagli alunni e tutti gli aspetti organizzativo/gestionali dell’istituzione. Esistono fondamentalmente alcuni diversi approcci:

• centralistico: modalità e strumenti sono definiti dall’autorità statale centrale, come in Francia;

• federale: gestito dai Länder (Germania) e dalle Comunità Autonome (Spagna);

• locale: gestito dall’amministrazione locale (municipalità, contee, ecc.) come nei paesi del Nord Europa o delle LEA (Local Education Authorities) inglesi.

Generalmente, la valutazione delle istituzioni scolastiche si incentra su una vasta gamma di attività, comprendente i compiti educativi e amministrativi del servizio erogato, i risultati conseguiti dagli studenti, il rispetto dei regolamenti, il rapporto con le famiglie, ecc.

In ogni paese i valutatori sono sostenuti nella loro attività ispettiva da un protocollo di riferimento stabilito a livello centrale, il quale indica gli aspetti nodali della valutazione esterna e gli standard che definiscono una «buona» scuola.

Come già sottolineato, nonostante le differenze che connotano i vari sistemi di istruzione e di formazione dei paesi dell’Unione europea, le procedure di valutazione presentano un quadro abbastanza omogeneo, consistente nell’articolazione dei tre momenti sopra richiamati: analisi, visita, rapporto.

Inoltre, in molti Paesi, viene messa a disposizione dei valutatori un’ampia e ricca varietà di strumenti, dando così la possibilità di diversificare le fonti di informazione, aumentando il dialogo con i principali soggetti interessati, compresi i genitori.

In Italia con il D.P.R n. 80 del 2013 è stato istituito il Sistema Nazionale di Valutazione (SNV), che valuta l’efficienza e l’efficacia del sistema di istruzione e formazione per migliorare la qualità dell’offerta formativa e degli apprendimenti degli studenti. L’SNV è composto da tre istituzioni: Invalsi, Indire e Contingente Ispettivo, ognuna con compiti specifici. Le azioni richieste a ogni singola scuola si articolano in un procedimento scandito in quattro fasi.

1. La prima è rappresentata dall’autovalutazione delle istituzioni scolastiche tramite la compilazione periodica del Rapporto di Autovalutazione (RAV);

2. la seconda coincide con la valutazione esterna delle istituzioni scolastiche che si esplica attraverso la visita dei nuclei esterni di valutazione (NEV).

3. il terzo passo è rappresentato dalle azioni di miglioramento, ovvero dall’implementazione degli interventi di sviluppo;

4. il quarto momento si conclude con la rendicontazione sociale da parte delle istituzioni scolastiche.

2. Il «corpo» ispettivo francese

In tutti i sistemi di istruzione dei paesi dell’Unione europea esiste la figura dell’ispettore scolastico. In Francia sono attivi diversi corpi ispettivi e le funzioni che essi svolgono interessano vari ambiti e livelli. Il sistema scolastico dei nostri vicini transalpini è ancorato a una struttura essenzialmente centralistica. Di conseguenza, le decisioni fondamentali in materia di politica educativa vengono assunte dal Ministère de l’Éducation Nationale de la Jeunesse e des Sports – MÉN, che si avvale però di organismi territoriali: le Académies coincidenti con le regioni amministrative. A capo di ogni accademia è posto il Recteur, di nomina presidenziale, scelto tra i docenti universitari.

Si ricorda che la Francia è una Repubblica semipresidenziale in cui il potere esecutivo è condiviso dal Presidente della Repubblica (eletto direttamente dal popolo a suffragio universale a doppio turno) e dal Primo ministro (nominato dal Presidente).

L’obbligo scolastico si colloca nella fascia 6-16 anni e comprende l’école primaire (6-11 anni) e l’école secondaire (collège: 11-16 anni).

La Francia ha un sistema di valutazione fortemente centralizzato poiché l'autorità generale di controllo del sistema e la responsabilità amministrativa sono affidate al Ministero dell’Educazione. La valutazione di sistema è assegnata alla Direction de l’Évaluation et de la Prospective et de la Performance (DEPP).

La funzione ispettiva, costituita da veri e propri «corpi ispettivi», si articola nel livello centrale e in quello territoriale.

Nel primo livello operano gli ispettori centrali (corps des inspecteurs généraux), organizzati nella Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche (IGÉSR), costituita nel 2019. Nel 2022 gli ispettori generali erano 296, di cui circa il 40% donne. L’Ispettorato generale si occupa dell’istruzione scolastica, compresa quella superiore, delle biblioteche e dei centri di documentazione, nonché di sport e gioventù. Per la sua importanza strategica tale corpo fa riferimento a tre ministeri: dell’educazione, dell’università e ricerca, dello sport e gioventù, che ne definiscono il programma di lavoro annuale.

L’IGÉSR svolge compiti di natura ispettiva (effettua controlli e accertamenti anche di natura amministrativo-contabile) e consultiva (attività di audit e valutazione). Ogni anno, presenta diversi rapporti ai ministri competenti, sulla base del programma di lavoro e degli incarichi ricevuti dal ministro di riferimento. Lo stesso partecipa al reclutamento e alla valutazione degli ispettori territoriali e, insieme ai rettori d’accademia, ne coordina l’attività.

Dal 1° gennaio 2023 il corpo degli IGÉSR è in fase di smantellamento, in quanto in una certa misura gli ispettori centrali sono stati integrati nel corpo degli amministratori statali (corps des administrateurs de l’État).

Particolarmente articolata risulta la presenza degli ispettori a livello territoriale. Come precedentemente sottolineato, essi dipendono gerarchicamente dal rettore dell’accademia. Si distinguono in due macro-categorie:

• gli inspecteurs de l’éducation nationale– IÉN, ripartiti in sotto-categorie a seconda della specializzazione;

• gli inspecteurs d’académie – IA.

La scuola dell’infanzia e primaria sono affidate a un ispettore, denominato inspecteur de l’éducation nationale chargé d’une circonscription du premier degré (IÉN-CCPD) o più semplicemente inspecteur du premier degré, che in tale funzione ispeziona le scuole e il personale docente, svolgendo un ruolo di supervisione. Gli ispettori della scuola dell’infanzia e primaria si caratterizzano per il legame con una specifica circoscrizione. Va sottolineato che le scuole dell’infanzia e primarie francesi non godono della personalità giuridica. Si tratta di figure ispettive ancorate a specifici ambiti territoriali.

Molto diversificata la realtà degli ispettori della scuola secondaria, in cui le funzioni si caratterizzano per la loro specializzazione disciplinare.

Chiara Evangelisti, nel numero di «Scuola 7», n. 333 del 14 maggio 2023, in un contributo dal titolo I corpi ispettivi nella scuola francese fornisce la seguente suddivisione:

• IA-IPR inspecteurs d’académie – inspecteurs pédagogiques régionaux, si occupano dell’istruzione scolastica;

• IÉN inspecteurs de l’éducation nationale, si occupano dell’istruzione professionale;

• IÉN-EG specializzati nelle discipline generali (enseignements généraux);

• IÉN-ET specializzati nelle discipline tecniche (enseignements tecniques);

• IÉN-IO sono incaricati dell’informazione e dell’orientamento (chargés de l’information et de l’orientation).

I compiti tradizionali degli ispettori della secondaria, sottolinea Chiara Evangelisti, possono raggrupparsi nelle seguenti categorie:

• valutare i docenti;

• garantire l’attuazione della politica educativa nelle classi e nelle scuole;

• collaborare alla formazione del personale educativo nazionale, assieme alle università;

• consigliare i dirigenti delle scuole su richiesta del rettore;

• fornire consulenze relativamente agli esami, alla gestione del personale educativo e alla scelta del materiale didattico.

Recentemente è stato affidato a questi ispettori, come anche ai colleghi della primaria, l’incarico di valutare le scuole.

Complessivamente, secondo i dati del 2021, operano in Francia 3.789 ispettori territoriali. Un vero e proprio esercito al servizio del funzionamento delle istituzioni scolastiche (si veda Tabella 1). 

Tabella 1

Consistenza numerica degli Ispettori territoriali (2021)

(Evangelisti, 2023a).

Il reclutamento degli ispettori territoriali avviene sia attraverso procedure concorsuali che mediante altri canali. Per gli ispettori reclutati tramite concorso è previsto un anno di formazione e prova, durante il quale si alternano periodi si attività ispettiva ad altri di sessioni formative. Il tutto si completa nell’arco di un triennio. Gli ispettori assunti attraverso procedure non concorsuali possono contare su forme di accompagnamento nel corso del primo anno e nei due successivi.

3. Gli ispettori inglesi

Il Regno Unito è una monarchia parlamentare, composta da quattro «nazioni costitutive»: l’Inghilterra, la Scozia e il Galles (insieme, formano la Gran Bretagna) e l’Irlanda del Nord.

In Inghilterra al Ministero dell’istruzione (Education Department), che emana le direttive generali della politica educativa, si affiancano le autorità scolastiche locali (LEA – Local Education Authorities) facenti capo alle amministrazioni territoriali che sono 104 in ambito nazionale.

Il sistema scolastico comprende:

• l’educazione primaria (primary education), dai 5 agli 11 anni;

• l’istruzione secondaria (secondary education). A sedici anni si conclude l’obbligo scolastico;

• l’istruzione terziaria (tertiary education). Questo grado scolastico, pur non essendo obbligatorio, viene frequentato dalla maggior parte dei ragazzi inglesi, che terminano a 18 anni, dopo aver ottenuto il diploma, senza il quale non è possibile iscriversi all’Università.

La funzione ispettiva è prevalentemente orientata alla valutazione esterna delle scuole, che rientra sia nelle competenze delle autorità centrali che locali. Tale sistema di controllo è stato definito dalla legge Education Reform Act del 1988, inquadrato in una solida cornice di rendicontazione (accountability).

A livello nazionale, il principale organo di valutazione del sistema di istruzione è costituito dall’OFSTED (Office For Standards in Education), che affonda le radici nella tradizione dell’Ispettorato reale (l’His/Her Majesty’s Inspectorate (HMI), risalente al 1839. Accanto agli storici ispettori, sono stati accreditati esperti esterni, denominati ispettori OFSTED (OFSTED Inspectors – OI). Altra innovazione introdotta dalle riforme degli anni ’90 è stata la valutazione periodica di tutte le scuole a carico dello Stato.

L’OFSTED opera in tre strategici dei servizi educativi:

• l’educazione e cura dell’infanzia;

• l’istruzione in età adulta;

• l’istruzione scolastica, nella quale sono compresi anche i centri per la formazione iniziale dei docenti di ogni ordine e grado.

L’OFSTED, rileva Chiara Evangelisti, si caratterizza per una struttura organizzativa complessa e molto gerarchizzata, al cui vertice c’è l’Ispettore Capo di Sua Maestà (His/Her Majesty’s Chief Inspector – HMCI), formalmente nominato dal sovrano per un periodo di cinque anni.

Nel 2021 gli addetti stabili erano 1.790, dei quali gli HMI per tutti i settori (educazione e cura dell’infanzia, scuole, istruzione in età adulta) erano meno della metà: 772. Per quanto riguarda l’ambito scolastico, a titolo semplificativo, nel marzo 2018 risultavano in servizio solamente 166 HMI, mentre gli OI erano circa 1.470.

La maggior parte di questi ultimi è costituita da presidi, vice-presidi o docenti, per i quali l’attività ispettiva è supplementare agli ordinari impegni lavorativi.

Il reclutamento degli ispettori reali (HMI) presuppone, oltre alla conoscenza del sistema educativo, il possesso di alcuni titoli (laurea, abilitazione all’insegnamento e esperienza lavorativa di almeno 5 anni).

Chi supera una prova online di accertamento è ammesso a seguire un corso di formazione su base regionale, progettato e realizzato dagli HMI, al termine del quale sono selezionati gli idonei.

Molto accurata e sistematica la valutazione delle istituzioni scolastiche. Da settembre 2019, gli ispettori deputati a tale funzione attribuiscono a ciascuna scuola ispezionata un giudizio su una scala costituita da quattro livelli:

• livello 1 – oustanding (eccellente);

• livello 2 – good (buono);

• livello 3 – requires improvement (richiede miglioramento);

• livello 4 – inadequate (inadeguato).

Le aree chiave su cui gli ispettori valutano la qualità del servizio erogato dalla scuola sono:

• qualità dell’educazione;

• comportamento e attitudini;

• sviluppo personale;

• leadershipe gestione.

In Inghilterra esistono due tipologie di valutazione esterna delle scuole:

• valutativa. L’istituzione scolastica interessata è oggetto di un controllo che interessa tutti gli aspetti del suo funzionamento e viene effettuata da un nucleo di ispettori. Si tratta di una valutazione completa;

• non valutativa, condotta da un solo ispettore, che riguarda alcuni aspetti della vita della scuola (qualità dei processi educativi, rispetto delle norme di sicurezza).

Il ciclo valutativo, indicativamente di durata quinquennale, è abbastanza flessibile e l’OFSTED ha un certo margine di discrezionalità nel decidere quali istituti visitare prioritariamente; per la decisione ci si avvale dell’analisi del rischio (risk assesment), basata sui risultati dell’ispezione precedente e sull’analisi di molteplici fattori. Questi includono: progressi nel rendimento degli alunni, eventuali rimostranze, mobilità in uscita degli studenti, presenza di contenziosi legali, opinione dei genitori e altre criticità ritenute rilevanti (Evangelisti, 2023b).

Il sistema ispettivo inglese persegue le seguenti finalità:

• informare la scuola, le famiglie, la comunità locale circa la qualità educativa della singola scuola e il livello di raggiungimento degli standard previsti dall’OFSTED;

• aiutare la scuola a elaborare un piano per il miglioramento delle aree considerate deboli o critiche;

• fornire ai decisori politici informazioni generali circa l’uso delle risorse finanziare e lo stato e l’evoluzione del sistema scolastico.

Le scuole sottoposte più frequentemente a ispezioni sono quelle che si collocano al livello terzo (richiesta di miglioramento) e quarto (inadeguato). Le istituzioni scolastiche «eccellenti» sono quasi esentate o, comunque, soggette a ispezioni «leggere». La stessa valutazione interessa anche le scuole giudicate «buone», ispezionate all’incirca ogni quattro anni.

Le scuole considerate «inadeguate» che presentano «forti punti di debolezza» (serious weaknesses), sono sottoposte a una valutazione ogni due anni e mezzo. Tra queste le istituzioni scolastiche che non riescono a offrire ai propri alunni un livello accettabile di apprendimento sono identificate come scuole che necessitano si misure speciali (special measures).

L’ispezione che corrisponde a una valutazione completa è condotta da un team, coordinato da un ispettore capo, i cui componenti sono in numero variabile a seconda delle dimensioni dell’istituto e della tipologia di ispezione.

Prima della visita l’OFSTED trasmette alla scuola una lettera da inoltrare ai genitori per informarli della prossima ispezione e delle modalità di collaborazione nei giorni in cui si svolge l’accertamento. Nelle scuole con più di 150 alunni, l’ispezione dura due giorni.

Nel corso della visita, gli ispettori intervistano il capo di istituto, gli amministratori, lo staff, gli alunni e tengono conto anche delle informazioni dei genitori.

Trascorrono la maggior parte del loro tempo osservando le lezioni, ponendo particolare attenzione alla qualità dell’insegnamento e all’impatto dello stesso sui processi di apprendimento. Osservano i progressi, il comportamento e il benessere degli allievi, la promozione del loro sviluppo spirituale, morale, sociale e culturale. Valutano inoltre come le scuole sono guidate e amministrate. La visita si conclude con un incontro di feedback, al quale partecipano il capo d’istituto, i docenti collaboratori, il presidente dell’organo di governo della scuola e il maggior numero possibile dei suoi membri (Evangelisti, 2023b).

Entro 18 giorni, l’ispettore che ha coordinato il team invia una bozza di relazione al capo di istituto e ai responsabili di gestione della scuola, i quali, entro cinque giorni, possono presentare le loro osservazioni. L’OFSTED, nel giro di trenta giorni, trasmette il testo definitivo alla scuola, la quale nel giro di cinque giorni deve portarla a conoscenza di tutti i genitori. Dopo la scadenza di tale termine, la relazione viene pubblicata sul sito dell’OFSTED. Il report viene redatto secondo un formato standardizzato che non supera in genere una decina di pagine.

4. Il sistema ispettivo tedesco

La Germania è una Repubblica federale composta, dopo l’unificazione (3 ottobre 1990), da 16 Länder, Stati federali, che godono di ampia autonomia amministrativa. La Costituzione, infatti, stabilisce che la determinazione dei diritti e dei doveri in materia scolastica spetta al singolo Land (regione), che ha piena autonomia nell'emanazione delle leggi in materia di organizzazione e valutazione scolastica.

L’ordinamento della scuola è strutturato in:

• Kindergarten. È la scuola per i bambini dai 3 ai 6 anni, solitamente gestita da religiosi o associazioni, a pagamento. Non è obbligatoria.

• Grundschule. Obbligatoria. Si frequenta dai 6 anni (nella maggior parte dei Länder) fino ai 10 anni.

• Scuola secondaria inferiore. Obbligatoria, della durata di 4 anni. Nel 2° biennio, anziché l'indirizzo generale, si può scegliere il ginnasio.

• Scuola secondaria superiore. Si possono proseguire gli studi al ginnasio per altri 4 anni o in scuole professionali a indirizzo specifico (2, 3 o 4 anni). Un aspetto del sistema educativo tedesco è il cosiddetto «sistema duale».

Le scuole in Germania sono pubbliche nella misura del 95%. Accanto a queste, presenti in ogni Land, il sistema d’istruzione tedesco vede il funzionamento anche di scuole private, che si rifanno, in generale, alle teorie di Rudolf Steiner, il quale ha elaborato, nei primi anni del Novecento, il modello delle Wadorfschulen, molto vicino a quello delle scuole montessoriane. Secondo Steiner, gli insegnanti devono valorizzare le attitudini peculiari del singolo studente per promuovere le sue capacità creative e artistiche.

Steiner, nato nel 1861 nell’attuale Croazia, facente parte allora dell’impero austro-ungarico, concepisce il bambino nella sua completezza di «testa, cuore, mano». La pedagogia steineriana è ancora oggi molto diffusa anche nel nostro Paese.

NeIl’ordinamento formativo tedesco sono inoltre presenti anche istituti religiosi sovvenzionati dallo Stato federale, tenuti, in ogni caso, a seguire il programma della scuola pubblica.

Come già precisato, la gestione e il monitoraggio delle istituzioni scolastiche ricadono in larga misura nelle competenze di ogni Land. In alcuni di questi Stati regionali anche i genitori, su base volontaria, possono diventare membri del gruppo di valutazione delle scuole.

La valutazione esterna tiene conto degli standard stabiliti dal singolo Stato federale, che esplicita i livelli di conoscenza, abilità e competenza che gli alunni devono raggiungere. I valutatori, pertanto, possono contare su parametri di riferimento che li aiutano a decidere se una scuola ha raggiunto una buona qualità della propria offerta formativa.

Uno dei Länder più importanti della Repubblica tedesca è la Baviera, il più esteso degli Stati federali, con circa 13 milioni di abitanti.

In Baviera la responsabilità della valutazione interna ed esterna delle scuole viene esercitata dall’Agenzia per la qualità (Qualitätsagentur – QA), istituita nel 2003. Si tratta di un’autorità subordinata del Ministero dell’Istruzione bavarese. Pertanto, tutte le decisioni inerenti all’istruzione del Land vengono prese in accordo con il Ministero locale.

L’Agenzia supporta il Ministero dell’istruzione bavarese relativamente alla promozione della qualità del sistema di istruzione attraverso:

• l’osservazione e la valutazione della qualità dei processi e dei risultati sulla base di conoscenze scientifiche;

• la raccolta e l’analisi dei dati provenienti dalla ricerca empirica sull’istruzione e la fornitura di strumenti di valutazione testati;

• la comunicazione dei risultati alle scuole, alle autorità locali e agli stakeholder politici;

• il supporto alle scuole, alle autorità locali e agli altri stakeholder per l’utilizzo dei dati di valutazione (Evangelisti, 2023c).

Dal 1° agosto 2008 la valutazione esterna è obbligatoria per le scuole statali e consigliata per quelle comunali e private. In questa attività di monitoraggio, che interessa circa seimila scuole circa, la Baviera dispone di 560 ispettori, che sono insegnanti in servizio particolarmente professionalizzati.

Il team di valutazione è composto da tre valutatori scolastici (insegnanti esperti: formatori, capi dipartimento, vice preside o preside) e un componente non scolastico del gruppo.

Nelle visite delle scuole che gli ispettori svolgono vengono prese in esame quattro macro-aree, articolate in altrettanti moduli.

• Modulo A: Insegnamento e apprendimento

• Modulo B: Rafforzamento della personalità

• Modulo C: Capo di istituto

• Modulo D: Azioni professionali.

L’ispezione dura in totale diverse settimane. A una pre-visita in cui vengono analizzati i documenti strategici, seguono

tre giorni di visita della scuola in cui si osserva l’insegnamento e si intervistano tutti i gruppi di parti interessate, per finire con una conferenza in cui il rapporto finale viene presentato alla scuola. Il team dell’Agenzia per la qualità è costituito da otto componenti con esperienza nel campo dell’insegnamento. Il team è responsabile degli strumenti, del coordinamento, della garanzia della qualità, dell’orientamento e della formazione in materia di valutazione interna ed esterna (Evangelisti, 2023c).

Vengono visitate prima le scuole singole e poi quelle costituite da più istituti del medesimo indirizzo come, ad esempio, l’istruzione professionale.

Le scuole sono attivamente coinvolte nell’attività ispettiva sia per accrescere l’accettazione della procedura messa in atto sia per far sì che venga compresa l’utilità dell’accertamento in vista del miglioramento del servizio erogato. Il ciclo di ispezione per la valutazione esterna è in media di 5 anni.

Sulla base di un apposito protocollo, il gruppo di valutazione predispone un rapporto che descrive gli esiti della visita effettuata sulla base di quattro livelli: major strength, strength, weakness, major weakness (da molto forti a molto deboli).

Le scuole hanno l’opportunità di rilasciare una dichiarazione per giustificare eventuali opinioni diverse da quelle degli ispettori.

La relazione redatta dal nucleo viene presentata all’istituzione scolastica, all’autorità locale e all’Agenzia per la qualità. Non viene pubblicata, in quanto è finalizzata esclusivamente al miglioramento della singola scuola.

5. Il modello spagnolo

La Spagna è una monarchia parlamentare che presenta un assetto ordinamentale a forte vocazione autonomistica. Questo apparato politico si ritrova anche in ambito scolastico. Sono le 17 Comunità autonome (CA), previste dalla Costituzione spagnola del 1978, a essere responsabili dell’educazione e dell’istruzione delle realtà regionali. Il concetto di Comunità autonoma trova il suo fondamento sul fatto che in Spagna convivono popoli e culture molto diverse tra loro. Alle singole Comunità è lasciato un ampio margine di libertà, che consente a ognuna di esse di essere autonome nella gestione della cosa pubblica, quindi, anche del sistema scolastico.

Dagli anni Novanta del secolo scorso è entrata in vigore la riforma scolastica denominata LOGSE (acronimo di Ley Organica de Ordenacion General del Systema Educativo), in base alla quale sono state introdotte diverse norme vigenti ancora oggi come l'obbligo scolastico elevato 16 anni.

Il sistema scolastico è articolato, oltre che nei servizi zerosei (asilo e scuola materna, non obbligatori), nella scuola primaria dai 6 ai 12 anni, articolata in 3 bienni: 6-8 anni (I ciclo); 8-10 anni (II ciclo); 10-12 anni (III ciclo). Segue poi la scuola secondaria obbligatoria da 12 a 16 anni. Poi la scuola superiore 16-18 anni (bachillerato) o 16-20 anni, formazione professionale.

I voti relativi agli apprendimenti degli studenti si basano su una scala numerica che va da 0 a 10, così come nel nostro Paese, la differenza è che il 5 vale come sufficienza.

La Spagna ha un sistema di valutazione nazionale e uno di tipo locale. Il governo centrale ha un ufficio in ogni CA dove lavora un ispettore dell’Alta Inspección, a garanzia che le leggi sull’istruzione locali siano in accordo con i principi costituzionali e con le leggi emanate a livello centrale.

Ogni Comunità autonoma ha il proprio Ispettorato dell’educazione, che dipende dal rispettivo Ministero regionale, presso il quale operano dipendenti pubblici incaricati della funzione ispettiva.

Per diventare membro del corpo degli ispettori dell’educazione, i candidati devono sottoporsia un esame e a una procedura di selezione basati su una scala di merito e su qualifiche. Queste vengono stabilite da ogni Comunità autonoma per ogni singola candidatura. Una formazione professionale obbligatoria e un periodo di prova costituiscono parte della procedura di selezione (Cimò, 2016, p. 70). 

A livello centrale c’è un organismo di rappresentanza ispettiva, l’Alta Inspección del Estado, che fa parte del Ministero dell’istruzione e della formazione professionale – MEFP; sempre a livello centrale, viene effettuata la valutazione generale del sistema educativo, la cui competenza è dell’Instituto Nacional de Evaluación Educativa– INEE.

Ogni CA emana le linee guida sulle procedure di valutazione e, sulla base di un quadro generale di riferimento, pubblica regolamenti sulle finalità e sulle aree da monitorare, assegna specifici compiti all’Ispettorato, predisponendo gli indicatori da utilizzare nel processo valutativo. L’obiettivo è quello di raccogliere informazioni su scuole e alunni e di proporre un piano di miglioramento.

Le Comunità autonome stabiliscono la frequenza delle visite, la scelta delle scuole e i criteri che possono variare da una Comunità all’altra.

Gli ispettori effettuano la valutazione esterna sulla base del loro piano pluriennale e secondo un protocollo comune a tutte le autorità educative regionali, che prevede:

• esame, controllo e analisi dei documenti pedagogici e amministrativi;

• visite alle scuole e eventuali momenti di osservazione in classe;

• interviste con le varie componenti della comunità educativa (personale direttivo e scolastico, studenti e genitori).

Le autorità educative di ogni Comunità autonoma svolgono delle valutazioni standardizzate sugli studenti, chiamate «valutazioni diagnostiche», che rappresentano uno degli strumenti più importanti utilizzati dal processo di valutazione esterna. L’obiettivo di tali valutazioni diagnostiche è quello di raccogliere informazioni su scuole e alunni e di proporre un piano di miglioramento (Eurydice, 2016, p. 71).

In Spagna valutazione esterna e interna risultano strettamente connesse, si integrano nello stesso processo di valutazione generale, perché è sulla base dei risultati riportati dalla scuola nelle valutazioni esterne e nelle «valutazioni diagnostiche» che procede l’autovalutazione. Anche la modalità di restituzione degli esiti delle visite dipende dalle normative delle singole realtà regionali. L’Ispettorato collabora con le scuole per migliorare quegli ambiti che hanno ricevuto un giudizio negativo. Inoltre,

concorda con il team direttivo della scuola un calendario di visite per valutare i progressi effettuati. L’Ispettorato dell’educazione di ogni Comunità autonoma predispone un rapporto annuale (Memoria final) che viene sottoposto al Ministerio de Educación y Formación Profesional (Evangelisti, 2022).

Il Ministero dell’Educazione e della Formazione Professionale e l’Ispettorato cooperano all’attuazione della valutazione esterna, anche se l’autonomia politica conferisce alle Comunità Autonome ampia libertà decisionale.

La valutazione interna (autovalutazione), così come quella esterna, è definita all’interno di ciascuna comunità autonoma.

Complessivamente ogni scuola redige il Programma Generale Annuale dopo aver riportato, in vista del miglioramento, le attività curriculari ed extracurriculari svolte, le risorse disponibili e i risultati raggiunti. Si tratta di un processo articolato che prevede la compartecipazione del dirigente scolastico, degli insegnanti, dei consulenti interni o esterni alla scuola, dei valutatori esterni, del coordinatore di istituto, dei rappresentati degli studenti delle scuole secondarie superiori, dell’ispettorato e di alcuni enti del territorio (Mattarelli, 2023).

6. La valutazione delle scuole in Finlandia

La Finlandia conta 5,5 milioni di abitanti ed è politicamente una Repubblica parlamentare, suddivisa in 336 comuni e una regione autonoma (le isole Aland).

Il sistema scolastico del Paese scandinavo è considerato uno dei migliori al mondo. Il bambino e la scuola rivestono un ruolo centrale e socialmente riconosciuto. Non esiste il precariato e il corpo docente è decisamente giovane: il 7% ha meno di 30 anni, il 57% meno di 50. Questa situazione è dovuta al fatto che i docenti sono dipendenti dei Comuni: il loro status, quindi, è costantemente sotto controllo.

L’obbligo scolastico inizia a 7 anni e ha la durata di 9. All’età di 16 anni, gli studenti possono decidere se frequentare il canale liceale, che prepara alla frequenza universitaria, oppure la scuola professionale, che dà la pos­si­bi­li­tà di con­ti­nua­re gli studi con l’iscrizione alla scuola uni­ver­si­ta­ria pro­fes­sio­na­le.

In questo modo in Finlandia la media dei laureati è cresciuta in modo significativo, tanto che la zecca di Stato ha dedicato una serie di euro ai laureati, i quali avranno un ricordo indelebile di questo loro momento.

Il si­ste­ma uni­ver­si­ta­rio fin­lan­de­se com­pren­de 16 uni­ver­si­tà e 24 scuo­le uni­ver­si­ta­rie pro­fes­sio­na­li: in tut­to 40 uni­ver­si­tà che ogni an­no of­fro­no ai neo­di­plo­ma­ti la pos­si­bi­li­tà di stu­dia­re gratuitamente.

Come sottolineato da Elena Arneodo,

la scuola è uno strumento per bilanciare le disuguaglianze sociali. I finlandesi non sostengono alcuna spesa nel periodo che va dalla scuola materna alla scuola superiore. Ciò significa che il materiale didattico, la mensa, il trasporto, il prescuola e il doposcuola sono parte integrante del servizio offerto. Anche i costi di asili nidi e università sono molto contenuti (Arneodo, 2023).

In considerazione del forte decentramento della governance del sistema d’istruzione, in Finlandia non esiste una valutazione esterna regolare e sistematica delle scuole. La qualità erogata dai vari istituti si basa prevalentemente sull’autovalutazione degli istituti scolastici. Le valutazioni esterne effettuate dal Centro nazionale di valutazione dell’istruzione, Kansallinen koulutuksen arviointikeskus –KARVI, si concentrano sul sistema educativo in generale.

Sono le autorità locali, in quanto fornitori di istruzione, che esercitano l’obbligo di valutare la propria offerta educativa e di partecipare alle valutazioni nazionali. Forme, procedure e strumenti sono decisi autonomamente dagli amministratori locali e possono anche includere valutazioni esterne di singole scuole. Lo scopo della valutazione è sempre quello di sostenere lo sviluppo educativo e di migliorare le condizioni di apprendimento degli studenti.

Il KARVI è un istituto indipendente ed esercita la responsabilità della valutazione dalla scuola dell’infanzia all’istruzione di II grado. Operativo dal 2014, dal 2018 è stato associato all’Agenzia nazionale finlandese per l’istruzione (Opetushallitus). Conta circa cinquanta dipendenti. Si avvale del supporto di un Consiglio di valutazione nominato dal governo e di un Comitato di valutazione dell’istruzione nominato dal Ministero dell’Istruzione e della Cultura.

Non esercita direttamente attività ispettive nelle scuole, ma le organizza. La valutazione delle istituzioni scolastiche comprende essenzialmente il monitoraggio dei risultati di apprendimento degli studenti, che include, nell’istruzione superiore, attività di audit ed è orientata al miglioramento (Kehittävässä arvioinnissa). Tale forma è considerata la base essenziale della valutazione esterna, che si basa sulla fiducia tra il valutatore e i soggetti coinvolti.

Nel momento in cui si è superato, alla fine degli anni Novanta del secolo scorso, un approccio valutativo basato sul rispetto delle norme ed è entrato in funzione il KARVI, i risultati di apprendimento vengono valutati scegliendo le scuole a campione (circa il 10% di tutte le scuole e il 5-7% degli alunni della fascia di età da valutare). Considerato che l’obiettivo principale delle valutazioni esterne è quello di migliorare la qualità dell’istruzione, i risultati delle scuole visitate non sono resi pubblici.

Le scuole, in ogni caso, «ricevono un feedback sui propri risultati in relazione a quelli nazionali e possono utilizzare tali risultati per le proprie attività di miglioramento» (Evangelisti, 2023d).

Nel sistema scolastico finlandese esistono anche valutazioni tematiche e di sistema. Le prime vengono somministrate soprattutto nelle discipline di base (lingua madre, letteratura, matematica). Quelle di sistema possono riguardare un intero settore educativo o anche più ordini scolastici.

La visita può comprendere: osservazione delle lezioni, interviste con gli alunni e con il personale, nonché con il legale rappresentante. La finalità è quella di una comprensione più approfondita del tema oggetto delle valutazioni tematiche. Nonostante ciò, le scuole possono ricevere feedback sui risultati a seguito della visita (Evangelisti, 2023d).

Tali visite sono incluse nel Piano nazionale di valutazione, che descrive le attività di valutazione nell’arco di un quadriennio. Il Consiglio di valutazione nominato dal governo è responsabile della sua predisposizione, nonché di eventuali modifiche.

Nel 2021 il KARVI ha pubblicato il rapporto «Quality Management in the Finnish Education System», che, per la prima volta, fornisce una panoramica dello stato della gestione della qualità nel sistema educativo dello Stato scandinavo.

7. E l’Italia?

L’emanazione dei decreti delegati del 1974, in particolare l’art. 4 del DPR n. 417, ha gradualmente smantellato la funzione ispettiva. Il colpo di grazia è coinciso con l’attribuzione dell’autonomia alle scuole. Legge n. 59/1997, art. 21 e il Regolamento attuativo, DPR 275/1999, non fanno alcuna menzione della figura dell’ispettore scolastico. Di fatto, l’attenzione maggiore cade esclusivamente sull’attribuzione della dirigenza ai capi di istituto.

Siamo di fronte a un tramonto ormai più che decennale di questo ruolo, logorato da soluzioni temporanee di reclutamento.

Tuttavia, molti esperti condividono il parere che, come in tutti i Paesi europei, un funzionale servizio ispettivo può costituire un importante strumento nella prospettiva di migliorare il servizio delle scuole.

Nelle realtà dei sistemi scolastici dell’Unione, le funzioni ispettive risultano ampiamente consolidate tanto da raggiungere, anche in termini quantitativi, numeri più che ragguardevoli. Soprattutto,

in una stagione in cui a tutte le istituzioni è richiesto ormai di render conto, di dare prova di sé, di giustificare gli investimenti che comportano, non stupisce, quindi, che ci si possa interrogare sul valore aggiunto del servizio ispettivo nel management strategico di un sistema di istruzione e nell’andamento delle competenze raggiunte dagli studenti. […] La constatazione che venti anni di autonomia e oltre dieci di valutazione di massa non abbiano portato a progressi significativi nei livelli di apprendimento degli studenti impone una ricerca seria delle cause (Dutto, 2022).

In Italia, a differenza di quanto viene fatto negli altri Paesi dell’UE, manca un’adeguata conoscenza delle modalità e degli stili di gestione della classe da parte degli insegnanti.

Un tempo, questa funzione di osservazione veniva svolta dai direttori didattici e dai presidi. Oggi, non più. I dirigenti scolastici sono presi da numerose incombenze e non hanno il tempo per svolgere visite, predisporre rapporti, ecc. Di conseguenza, le informazioni sono spesso approssimative e imprecise. La ricerca, che dovrebbe basarsi su un accurato controllo dei processi di gestione d’aula, è di fatto inesistente.

Il divario tra la governance realtà istituzionale della scuola e quella didattica della classe, negli ultimi decenni, si è costantemente allargato. Ed è proprio questo lo scenario in cui potrebbe rinascere anche in Italia una reale funzione dirigenziale di natura tecnica. Ma, come vedremo nel paragrafo successivo, il bando di concorso per 145 posti di dirigente tecnico sembra andare in tutt’altra direzione.

In questa ottica, infatti, gli ispettori possono rappresentare preziosi punti di contatto e di dialogo tra le scuole garantendo l’interazione dinamica tra la decisione amministrativa, la strategia politica e la realtà scolastica. Per svolgere questo ruolo di ponte, occorre puntare ad un’«alta professionalità» di natura pedagogico-didattica, che si iscrive proprio nella migliore tradizione ispettiva italiana. Sottolinea Mario Dutto, già direttore generale del Ministero della Pubblica Istruzione (MPI), che,

oltre al metodo e al linguaggio, la rinascita del corpo ispettivo deve avvenire all’interno di uno scenario che vede al centro i percorsi di formazione degli studenti. La disponibilità di informazioni e di analisi sui livelli di apprendimento deve entrare nel cruscotto di un servizio ispettivo che non abbandoni il senso della direzione. Se non diventa visibile il valore aggiunto delle alte professionalità per il progresso degli studenti, si indebolisce il profilo stesso dei dirigenti tecnici (Dutto, 2022).

Come avviene per molte istituzioni, il futuro ha le radici nel passato. Nella nostra tradizione educativa, gli ispettori di alta cultura professionale e di elevate capacità operative hanno lasciato il segno nella collaborazione con riviste, nella formazione degli insegnanti, nello svecchiamento in diversi campi disciplinari e, più in generale, nelle diverse stagioni di innovazione che si stanno succedendo anche oggi.

L’educazione è un terreno in cui le conoscenze si sviluppano, diventano obsolete, si rinnovano con problematiche che rimangono aperte per lungo tempo. L’identità delle alte professionalità, oltre che nella chiarezza formale delle enunciazioni, risiede fondamentalmente nelle pratiche professionali. Non c’è modo più convincente del valore di una professione della prova della realtà, della sua traduzione operativa e dei risultati che raggiunge. Si tratta di un campo di lavoro complesso che sfugge a facili categorizzazioni e risulta faticoso oltre misura. L’unica via di uscita è mettere alla prova della realtà i profili definiti nella norma di fronte allo spettro delle questioni che la scuola deve affrontare.

8. Il bando di concorso del 9 dicembre 2024

Il bando di concorso per dirigenti tecnici (decreto direttoriale 9 dicembre 2024 n. 2269) reca il seguente titolo Concorso pubblico, per titoli ed esami, per l’assunzione a tempo indeterminato di n. 145 dirigenti tecnici di seconda fascia con funzioni ispettive nel ruolo di cui all’articolo 419 del decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297 per le esigenze dell’Amministrazione centrale e periferica del Ministero dell’istruzione e del merito.

È passato più di anno da quando lo schema di Regolamento era stato sottoposto al parere del Consiglio Superiore della Pubblica Istruzione (CSPI) (21 settembre 2023) e successivamente pubblicato con il Decreto ministeriale n. 109 del 12 giugno 2024. Sono stati necessari altri sei mesi per avere il bando.

Si ricorda, per inciso, che l’ultimo concorso fu bandito il 30 gennaio 2008, e che i vincitori assunsero servizio quattro anni dopo.

Il reclutamento dei dirigenti tecnici prevede che l’espletamento del concorso sia articolato in:

• prova preselettiva, che verrà effettuata qualora il numero delle domande risulti superiore a 1450 posti (cioè 10 volte superiore ai posti messi a bando). Come in tutti i concorsi della pubblica amministrazione, non sono tenuti a sostenere la prova preselettiva i candidati che versano nelle ipotesi di «persona handicappata affetta da invalidità uguale o superiore all’80%»(articolo 20, comma 2-bis, della legge 5 febbraio 1992, n. 104); il numero degli ammessi alla prova scritta sarà pari a 8 volte quello dei posti disponibili, cioè 1.160 posti. La prova preselettiva, della durata di 90 minuti, consiste in un test articolato in sessanta quesiti a risposta multipla con quattro opzioni di riposta. Gli ammessi alle prove scritte saranno pari a 8 volte il numero dei posti disponibili, cioè 1.160 posti;

• prima prova scritta, la cui durata è stabilita in 180 minuti, consiste in sette quesiti a risposta aperta, ed è volta ad accertare la preparazione culturale dei candidati sulle materie e nelle modalità indicate nell’Allegato B al Decreto Ministeriale.

• seconda prova scritta, la cui durata è stabilita in 120 minuti, ha carattere teorico-pratico ed è volta a valutare le competenze nonché le capacità di analisi del candidato, come definite dal DM; la prova si sostanzia nella risoluzione di un caso pratico attinente all’ambito di esercizio delle funzioni dei dirigenti tecnici come disciplinate dalla normativa vigente. Le prove scritte si svolgono mediante l'ausilio di mezzi informatizzati, ove disponibili, nelle sedi individuate dal Ministero.

• prova orale che consiste in un colloquio diretto ad accertare la capacità di elaborazione personale e di valutazione critica dei candidati. Consiste in quesiti volti ad accertare sia la preparazione culturale dei candidati sulle materie di cui all’articolo 9, comma 3, del DM sia il possesso delle competenze di cui all’articolo 7, comma 2, del DM.

I vincitori potranno essere collocati sia presso l’Amministrazione centrale del Ministero dell’Istruzione e del Merito (MIM), sia presso gli Uffici scolastici regionali. Sono invitati dalla competente Direzione generale dell’amministrazione centrale del Ministero a sottoscrivere il contratto individuale di lavoro a tempo indeterminato previsto dal rispettivo contratto collettivo nazionale relativo ai dirigenti tecnici e sono assunti in servizio in prova.

Questa è la scarna sintesi di quanto prevede il bando. Nel merito, risulta evidente che, per la saltuarietà di emanazione dei concorsi relativi a questa figura dirigenziale e l’esiguità del numero dei posti messi a concorso, la funzione ispettiva (dirigenziale tecnica) nel nostro Paese continua a caratterizzarsi per una forma di residualità assente in tutti gli altri Paesi europei.

Il Regolamento e il Bando, in ogni caso, disegnano una figura professionale di altissimo livello: l’elenco delle conoscenze richieste è talmente ampio da rendere di rilevante difficoltà l’intero percorso concorsuale, dalla prova preselettiva a quella orale.

In particolare, le competenze di natura educativa e didattica lasciano il posto ad ambiti riconducibili ad aspetti giuridici, amministrativi e contabili. Si tratta, naturalmente, di elementi di indubbia rilevanza, ma che lasciano inevitabilmente in ombra un tratto professionale di cultura psicopedagogica di cui si avverte oggi un estremo bisogno.

Bibliografia di riferimento

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