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Dalla legge-quadro 104/1992 al D.lgs. 62/2024
Per comprendere, sul piano dell’evoluzione storica, l’iter normativo dei processi legati all’inclusione scolastica degli alunni con disabilità, possiamo rifarci a due leggi di fondamentale importanza del sistema scolastico italiano:
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la legge n. 1859 del dicembre 1962, istitutiva della scuola media unica, obbligatoria fino al quattordicesimo anno di età;
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la legge n. 444 del marzo 1968, istitutiva della scuola materna statale.
In entrambi i provvedimenti si prevedevano rispettivamente le classi differenziali per i ragazzi disadattati e le sezioni speciali per i bambini «affetti da disturbi dell’intelligenza o del comportamento o da menomazioni fisiche o sensoriali».
Agli inizi degli anni Settanta del Novecento si assiste a un radicale mutamento della politica scolastica verso le fasce più fragili della popolazione scolastica. La legge 30 marzo 1971, n. 118 (Nuove norme in favore dei mutilati ed invalidi civili) stabilisce che, per gli alunni con disabilità, «l’istruzione dell’obbligo deve avvenire nelle classi normali della scuola pubblica».
La legge 4 agosto 1977, n. 517 (Norme sulla valutazione degli alunni e sull’abolizione degli esami di riparazione nonché altre norme di modifica dell’ordinamento scolastico) definisce, relativamente alla scuola dell’obbligo (elementare e media), le modalità dell’inserimento degli alunni con disabilità nelle classi comuni. Infatti, nell’ambito di attività integrative organizzate per gruppi di alunni della stessa classe o di classi diverse, si prevedono interventi differenziati volti a favorire «forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicap con la prestazione di insegnanti specializzati». Il medesimo principio verrà esteso nel 1982 alla scuola materna statale e nel 1987, a seguito della Sentenza n. 215 della Corte Costituzionale, anche all’istruzione di secondo grado.
La legge del 5 febbraio 1992, n. 104 (Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate) chiude la fase iniziata nel 1971, ordinando tutti i dispositivi normativi emanati fino a quell’anno.
La presente scheda normativa prende in considerazione le norme principali che, dalla legge 104/1992, hanno caratterizzato lo scenario dell’inclusione nel nostro Paese, fino al decreto legislativo del 3 maggio 2024, n. 62.
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Norma e titolo |
Commento |
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Legge 5 febbraio 1992, n. 104 Legge-quadro per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate. |
La legge 104/1992 rende fruibili i diritti della persona con disabilità, collocando il principio dell’integrazione nell’ambito dei diritti inviolabili della persona e del cittadino di cui agli articoli 2 e 3 della Costituzione. I diritti alla salute, all’istruzione, alla sicurezza sociale, all’assistenza, al lavoro, al tempo libero, ecc., sono l’insieme dei cosiddetti diritti di cittadinanza, che rivestono un carattere universalistico per tutti, dai quali nessuno deve essere escluso. Pertanto, la persona con disabilità deve poter fruire, dalla nascita alla morte, di contesti di aiuto e di sostegno adeguati alle caratteristiche di ogni soggetto che vive particolari forme di vulnerabilità (fisiche, psichiche, mentali, sensoriali). Gli artt. 12-17 della legge si occupano di diritto all’educazione e all’istruzione (art. 12), dell’integrazione scolastica e dei modelli attuativi (artt. 13-14), dei gruppi di lavoro per l’integrazione scolastica (art. 15), della valutazione del rendimento e delle prove d’esame (art. 16), della formazione professionale (art. 17). La legge 104/1992, relativamente ai dispositivi che riguardano la scuola, confluirà, insieme a tutte le norme del nostro sistema d’istruzione, nel Testo Unico (Decreto legislativo 16 aprile 1994, n. 297), riguardante le scuole di ogni ordine e grado. |
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Decreto del Presidente della Repubblica 24 febbraio 1994 Atto di indirizzo e coordinamento relativo ai compiti delle unità sanitarie locali in materia di alunni portatori di handicap. |
Il Decreto detta istruzioni alle Unità sanitarie locali circa gli adempimenti relativi alla certificazione dell’alunno come «persona handicappata», esplicitando la documentazione successiva necessaria per avviare le procedure del sostegno didattico: diagnosi funzionale (art. 3); profilo dinamico funzionale (art. 4); piano educativo individualizzato (art. 5). Come vedremo, l’impianto delineato nell’Atto di indirizzo verrà profondamente modificato nel decreto legislativo n. 66/2017. |
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Legge 21 maggio1998, n. 162 Modifiche alla legge 5 febbraio 1994, n. 104, concernenti misure di sostegno in favore di persone con handicap grave. |
L’art. 3, comma 3, della legge 104/1992 recita: «Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità». Limitazione dell’autonomia personale e necessità di un’assistenza permanente e continuativa sono, dunque, stando al dispositivo di legge, i due fattori che determinano una situazione di gravità. Le legge 162/1998 modifica alcuni articoli della legge quadro del 1992 e prevede per tali situazioni forme di assistenza domiciliare, di aiuto permanente e di promozione delle condizioni finalizzate ad assicurare alle persone «gravi» il diritto a una vita indipendente. |
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Legge 12 marzo 1999, n. 68 Norme per il diritto al lavoro dei disabili. |
La legge n. 68/1999 ha come finalità la promozione dell’inserimento e dell’integrazione lavorativa delle persone con disabilità nel mondo del lavoro. Tale obiettivo si persegue attraverso servizi di sostegno e di collocamento mirato. Per collocamento mirato dei disabili, si afferma nell’art. 2 della legge, si intende «quella serie di strumenti tecnici e di supporto che permettono di valutare adeguatamente le persone con disabilità nelle loro capacità lavorative e di inserirle nel posto adatto, attraverso analisi di posti di lavoro, forme di sostegno, azioni positive e soluzioni dei problemi connessi con gli ambienti, gli strumenti e le relazioni interpersonali sui luoghi quotidiani di lavoro e di relazione». L’art. 3 della legge si occupa delle assunzioni obbligatorie e delle quote di riserva di persone con disabilità che i datori di lavoro devono avere alle proprie dipendenze in base alle dimensioni dell’impresa. |
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Organizzazione Mondiale della Sanità, O.M.S. 2001 International Classification functioning, disability and health (Classificazione Internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute) – ICF. |
Nel 2001 l’O.M.S. ha approvato il modello ICF che ha adottato il modello bio-psico-sociale della salute. La disabilità, secondo tale protocollo, non è collegabile solo a un approccio clinico, ma comprende soprattutto fattori personali e ambientali. Le parole chiave dell’ICF sono attività e partecipazione. L’ICF 2001, come vedremo verrà definitivamente fatto proprio dal decreto legislativo n. 66/2017. |
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Convenzione delle Nazioni Unite, 13 dicembre 2006 Convenzione sui diritti delle persone con disabilità. |
Scopo della Convenzione delle Nazioni Unite, che si compone di un preambolo e di 50 articoli, è quello di promuovere, proteggere e assicurare il pieno e uguale godimento di tutti i diritti e di tutte le libertà da parte delle persone con disabilità. A tal fine, la condizione di disabilità viene ricondotta all'esistenza di barriere di varia natura che possono essere di ostacolo a coloro che, portatori di minorazioni fisiche, mentali o sensoriali, hanno il diritto di partecipare in modo pieno e attivo alla vita sociale. Il nostro Parlamento con la legge 3 marzo 2009, n. 18 ha autorizzato la ratifica della Convenzione e del relativo protocollo opzionale, sottoscritta dall’Italia il 30 marzo 2007. |
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Miur, nota 4 agosto 2009, n. 4274 Linee guida per l’integrazione scolastica degli alunni con disabilità. |
La nota n. 4274/2009 trasmette le Linee guida in cui vengono raccolte una serie di direttive che hanno lo scopo, nel rispetto dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, di migliorare il processo di inclusione degli alunni con disabilità. Il testo si compone di tre parti. La prima inquadra i problemi all’interno di uno scenario nuovo. La seconda esplicita le condizioni organizzative dell’integrazione. La terza affronta la dimensione inclusiva della scuola. «L’integrazione scolastica degli alunni con disabilità», si afferma nella premessa, «è un processo irreversibile». |
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Miur, Direttiva 27 dicembre 2012 Strumenti d’intervento con bisogni educativi speciali e organizzazione territoriale per l’inclusione scolastica. |
La Direttiva del Miur estende la platea degli alunni che hanno bisogno di specifici aiuti di natura educativo-didattica, oltre ai ragazzi con disabilità, certificati ai sensi della legge 104/1992 e degli allievi con disturbi specifici di apprendimento (DSA – legge 170/2010). Si tratta, per l’appunto degli alunni con bisogni educativi speciali (BES). Si amplia l’area del disagio scolastico che comprende una molteplicità di situazioni: alunni provenienti da contesti sociali e culturali deprivati, con disturbi evolutivi specifici (disturbi dell’apprendimento, del linguaggio, delle abilità non verbali, dell’attenzione e dell’iperattività, ecc.). Per questi studenti può essere predisposto il Piano Didattico Personalizzato (PDP). |
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Legge 18 agosto 2015, n. 134 Disposizioni in materia di diagnosi, cura e abilitazione delle persone con disturbo dello spettro autistico e di assistenza alle famiglie. |
Nell’art. 2 della legge 134/2015 è previsto che l’Istituto Superiore di Sanità aggiorni le Linee guida sul trattamento dei soggetti con disturbi dello spettro autistico in tutte le età della vita, mentre nell’art. 4 si incarica il Ministero della salute di aggiornare, a cadenza almeno triennale, in applicazione dei Livelli essenziali di assistenza (LEA), le Linee di indirizzo per la promozione e il miglioramento della qualità e dell'appropriatezza degli interventi assistenziali nei disturbi pervasivi dello sviluppo (DPS). I Livelli essenziali di assistenza sono le prestazioni che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a fornire a tutti i cittadini. Con la legge 134/2015, per la prima volta, sono previste: la diagnosi precoce, la cura e il trattamento individualizzato. |
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Decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66 Norme per la promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità. |
Si tratta di una delle otto deleghe al Governo contenute nella legge 107/2015 (art. 1, commi 180 e 181, lettera c). L’art. 5 del decreto 66/2017 modifica alcuni articoli della legge 104/1992 relativamente alla composizione delle commissioni mediche che si occupano dell’individuazione della persona con disabilità, ma soprattutto recepisce l’ICF 2001 come riferimento unico per la redazione del Profilo di funzionamento (sostitutivo della diagnosi funzionale e del profilo dinamico funzionale), ai fini della formulazione del progetto individuale e del piano educativo individualizzato. Di fatto cambia profondamente l’approccio culturale alla disabilità non solo per gli operatori della scuola, ma anche per gli specialisti del servizio sanitario nazionale, che dovranno rivedere le procedure per la certificazione della disabilità di un soggetto. |
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Decreto legislativo 7 agosto 2019, n. 96 Disposizioni integrative e correttive al decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66. |
Il D.Lgs. 96/2019 modifica ed integra alcuni articoli del precedente decreto 66/2017, accogliendone, in ogni caso, l’impostazione generale. |
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Organizzazione Mondiale della Sanità, O.M.S. 19 ottobre 2020 Seconda edizione dell’ICF. |
Il 19 ottobre 2020, l’Organizzazione mondiale della Sanità ha pubblicato, a 19 anni di distanza dalla prima (2001), la seconda versione dell’ICF. Nel protocollo del 2020 confluisce anche la versione per bambini ICF-CY, approvata dall’OMS nel 2007. La maggior parte dei codici relativi ai bambini è stata inserita nella versione aggiornata, in modo che ora l’intera durata della vita sia coperta da ICF. Non cambia l’architettura generale del modello approvato dall’Organizzazione della Sanità nel 2001. |
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Commissione dell’Unione europea, marzo 2021 Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030. |
Con quest’azione decennale e coerentemente con i principi stabiliti nella Convenzione dell’ONU (2006), la Commissione intende migliorare la qualità della vita delle persone con disabilità in tutti i Paesi dell’Unione. In particolare, vengono presi in considerazione alcune condizioni chiave di tale miglioramento:
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Legge 22 dicembre 2021, n. 227 Delega al Governo in materia di disabilità. |
Il Governo è delegato dal parlamento ad adottare uno o più decreti legislativi per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità. I decreti legislativi intervengono, progressivamente nei limiti delle risorse disponibili, ivi comprese quelle del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), nei seguenti ambiti:
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Decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20 Istituzione dell’Autorità nazionale dei diritti delle persone con disabilità. |
Il Governo, in attuazione di quanto previsto nella legge delega 227/2021, ha emanato il decreto legislativo n. 20/2024, provvedendo a istituire «l’Autorità nazionale dei diritti delle persone con disabilità» con sede a Roma. Il «Garante» è chiamato ad assicurare i diritti dei soggetti in condizione di disabilità, nel rispetto dei principi sanciti dalla Convenzione delle Nazioni Unite, approvata il 13 dicembre 2006. Si tratta di un organo collegiale composto dal presidente e da due membri. Tra le molteplici funzioni previste dal Decreto, l’Autorità assicura, con cadenza almeno semestrale, la consultazione con i soggetti e le associazioni maggiormente rappresentativi delle persone con disabilità e verifica l’esistenza di comportamenti lesivi dei diritti soggettivi e degli interessi legittimi delle persone esposte a rischi di fragilità e vulnerabilità personali e sociali. |
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Decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 Definizione della condizione di disabilità, della valutazione di base, di accomodamento ragionevole, della valutazione multidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progetto di vita individuale della persona. |
Le disposizioni del decreto 62/2024, attuativo della legge delega n. 227/2021, sono finalizzate a garantire, in coerenza con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (2006), ratificata e resa esecutiva con legge del Parlamento italiano 3 marzo 2009, n. 18, l’effettivo e pieno accesso al sistema dei servizi, delle prestazioni, dei supporti, dei benefici e delle agevolazioni, anche attraverso il ricorso all’accomodamento ragionevole e al progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato secondo i principi di autodeterminazione e non discriminazione. In particolare, viene riformulata la definizione di persona disabile contenuta nell’art. 3 della legge 104/1992, come segue: «È persona con disabilità chi presenta durature compromissioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri, accertate all’esito della valutazione di base». Si introduce poi, in via definitiva, un lessico aggiornato: a) la parola «handicap», ovunque ricorre, è sostituita dalle parole «condizione di disabilità»; b) le parole «persona handicappata», «portatore di handicap», «persona affetta da disabilità», «disabile» e «diversamente abile», ovunque ricorrono, sono sostituite dalle parole «persona con disabilità»; c) le parole «con connotazione di gravità» e «in situazione di gravità», ove ricorrono e sono riferite alle persone indicate alla lettera b) sono sostituite dalle seguenti: «con necessità di sostegno elevato o molto elevato»; d) le parole «disabile grave», ove ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: «persona con necessità di sostegno intensivo». Inoltre, viene istituito il Garante nazionale delle disabilità. L’attuazione della legge 227/2021 richiederà ulteriori provvedimenti attuativi. |
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Decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71 convertito nella legge il 29 luglio 2024, n. 106 Disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell’anno scolastico 2024/2025. |
Per quanto concerne le misure riguardanti l’inclusione scolastica degli alunni con disabilità, il decreto contiene disposizioni relative alle seguenti materie:
L’applicazione delle misure di cui sopra, relativamente ai docenti con incarico a tempo determinato, si attiva solo dal momento in cui esse saranno recepite nel nuovo Regolamento delle supplenze. Su questo punto occorre, però, sottolineare che da diversi anni si attende l’emanazione di tale Regolamento, tanto che per l’a.s. 2024-2025 il MIM ha emanato, come negli anni precedenti, l’Ordinanza ministeriale 15 maggio 2024, n. 88. Pertanto, la norma non trova immediata applicazione e per l’a.s. 2025-2026 si prevede di attuarla con un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito. A regime, sarà poi il Regolamento delle supplenze a definirne le modalità di attuazione. |
