L’evoluzione della legge-quadro 104/1992: il decreto legislativo n. 62/2024

1. Il quadro di riferimento

La legge 22 dicembre 2021, n. 227 (Delega al Governo in materia di disabilità) attua una delle riforme previste dalla Missione 5 «Inclusione e Coesione», Componente 2 («Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo settore») del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR). Tale riforma, rubricabile come Legge quadro sulla disabilità, prevede un provvedimento di delegazione al Governo, riguardante tutte le persone con disabilità, avente il suo fulcro nel progetto di vita personalizzato. Tale progetto è diretto ad assicurare alle persone in condizione di disabilità di essere protagoniste della propria vita e di partecipare pienamente a una fattiva inclusione nella società.

La legge 227/2021 si compone di cinque articoli.

L’articolo 1 definisce l’oggetto e la finalità della delega. Il Governo è delegato ad adottare uno o più decreti legislativi per la revisione e il riordino delle disposizioni vigenti in materia di disabilità, nel rispetto degli articoli 2, 3, 31 e 38 della Costituzione, dei principi affermati nella Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (ONU, 2006) e del relativo Protocollo opzionale, ratificato dal nostro parlamento conlegge 3 marzo 2009, n. 18.

Nell’art. 1 della legge 227/2021 viene altresì richiamata la Strategia per i diritti delle persone con disabilità 2021-2030  della Commissione europea del 3 marzo 2021.

La finalità perseguita dalla legge è quella di garantire alla persona con disabilità il riconoscimento della propria condizione, tale da consentire il pieno esercizio dei suoi diritti civili e sociali ivi inclusi i diritti alla vita indipendente e alla piena inclusione sociale e lavorativa.

L’articolo 2 esplicita i principi e i criteri direttivi ai quali dovrà attenersi il Governo nell’esercizio della delega finalizzata al raggiungimento degli obiettivi individuati all'articolo 1. Vengono esplicitati sette ambiti, all'interno di ciascuno dei quali sono previsti specifici principi e criteri direttivi, riguardanti:

• la definizione della condizione di disabilità e il riassetto e semplificazione della normativa di settore;

• l’accertamento della disabilità e la revisione dei suoi processi valutativi di base;

• la valutazione multidimensionale della disabilità, la realizzazione del progetto personalizzato e di vita indipendente;

• l’informatizzazione dei processi valutativi e di archiviazione;

• la riqualificazione dei servizi pubblici in materia di inclusione e accessibilità;

• l’istituzione di un Garante nazionale delle disabilità;

• le disposizioni finali e transitorie.

L’articolo 3 stabilisce i criteri riguardanti le disposizioni finanziarie, mentre l’art. 4 si occupa della clausola di salvaguardia (applicazione dei decreti nelle province autonome di Trento e Bolzano compatibilmente con i rispettivi Statuti).

Infine, l’articolo 5 dispone che la legge entri in vigore il giorno successivo a quello della sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale. La legge è entrata in vigore il 31 dicembre 2021.

La legge 227/2021, di fatto, delega il Governo ad adottare provvedimenti destinati a modificare sensibilmente la legge-quadro 104 del 1992.

2. L’Autorità nazionale dei diritti delle persone con disabilità

In attuazione di quanto previsto nella legge n. 227/2021, il Governo ha emanato il Decreto legislativo 5 febbraio 2024, n. 20 (Istituzione dell’Autorità nazionale dei diritti delle persone con disabilità, in vigore dal 20 marzo 2024).

Nell’art. 1 del decreto si stabilisce che l’istituzione del «Garante» decorre dal 1° gennaio 2025 ed è finalizzata ad assicurare la concreta attuazione dei diritti delle persone con disabilità in conformità ai principi previsti dal diritto internazionale, dal diritto dell’Unione Europea e dalle norme nazionali. Tale Autorità, con sede a Roma, è chiamata ad assicurare, in particolare, i diritti delle persone con disabilità sanciti dalla Convenzione delle Nazioni Unite del dicembre 2006. Il Garante è un organo collegiale composto dal presidente e da due componenti. Esercita molteplici funzioni tra cui:

• la vigilanza sul rispetto dei diritti e sulla conformità ai principi stabiliti dalla Convenzione dell’ONU (2006), resa esecutiva con la legge 3 marzo 2009, n. 18;

• contrasta i fenomeni di discriminazione diretta, indiretta, di molestie e del rifiuto dell’accomodamento ragionevole che possono riguardare persone con disabilità;

• promuove l’effettivo esercizio dei diritti e delle libertà fondamentali, impedendo che le persone con disabilità siano vittime di segregazione;

• riceve segnalazioni presentate da persone con disabilità, da familiari, da associazioni ed enti legittimati ad agire in loro difesa;

• svolge verifiche, d’ufficio o su segnalazione, sull’esistenza di fenomeni discriminatori;

• richiede alle amministrazioni e ai concessionari di pubblici servizi di fornire informazioni necessarie allo svolgimento delle funzioni dell’Autorità. Tali soggetti sono tenuti a rispondere entro trenta giorni dalla richiesta;

• formula pareri inerenti alle segnalazioni raccolte alle amministrazioni e ai concessionari pubblici;

• promuove la cultura del rispetto dei diritti delle persone con disabilità attraverso campagne di sensibilizzazione, progetti, iniziative con particolare attenzione alle istituzioni scolastiche, in collaborazione con gli enti locali e le amministrazioni competenti;

• assicura, in coerenza con l’articolo 4 della Convenzione delle Nazioni, la consultazione con le organizzazioni e con le associazioni rappresentative delle persone con disabilità sui temi affrontati e sulle campagne e azioni di comunicazione e di sensibilizzazione.

Inoltre, il Garante assicura la consultazione, con cadenza almeno semestrale, con i soggetti maggiormente rappresentativi delle persone con disabilità, assicurando forme di concertazione in relazione alle specifiche attività sopra esposte e coordinandosi con la Presidenza del Consiglio dei ministri. È compito altresì dell’Autorità nazionale valutare le segnalazioni ricevute e verificare l’esistenza di comportamenti lesivi dei diritti soggettivi e di interessi legittimi delle persone con disabilità, negli ambiti di competenza.

3. Il Decreto legislativo 62/2024

Il provvedimento più rilevante emanato in attuazione della legge 227/2021 è l’emanazione da parte del Governo del Decreto legislativo 3 maggio 2024, n. 62 (Definizione della condizione di disabilità, della valutazionedi base, di accomodamento ragionevole, della valutazionemultidimensionale per l’elaborazione e attuazione del progettodi vita individuale personalizzato e partecipato). 

Nell’art. 1 del decreto si afferma che le disposizioni contenute nel provvedimento sono

finalizzate a garantire, in coerenza con la Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, fatta a New York il 13 dicembre 2006, ratificata e resa esecutiva con legge 3 marzo 2009, n. 18, l’effettivo e pieno accesso al sistema dei servizi, delle prestazioni, dei supporti, dei benefici e delle agevolazioni, anche attraverso il ricorso all’accomodamento ragionevole e al progetto di vita individuale, personalizzato e partecipato secondo i principi di autodeterminazione e non discriminazione.

L’articolo 2 del decreto legislativo n. 62/2024 introduce nel quadro normativo un significativo aggiornamento delle espressioni che dovremo utilizzare in materia di disabilità, recependo i principi della legislazione internazionale, in particolare dell’Organizzazione mondiale della sanità e della Convenzione dell’ONU del 2006.

Vediamo nello specifico alcune delle principali nuove definizioni riportate nell’articolo stesso.

• «Condizione di disabilità»: una duratura compromissione fisica, mentale, intellettiva, del neurosviluppo o sensoriale che, in interazione con barriere di diversa natura, può ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri.

• «ICF»: Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute – International Classification of Functioning Disability and Health (ICF, 2001), adottata dall’Organizzazione mondiale della sanità (O.M.S.).

• «Duratura compromissione»: compromissione derivante da qualsiasi perdita, limitazione o anomalia a carico di strutture o di funzioni corporee, come classificate dalla ICF, che persiste nel tempo o per la quale è possibile una regressione o attenuazione solo nel lungo periodo.

• «Profilo di funzionamento»: la definizione di funzionamento viene ripresa dal modello ICF e cioè «descrizione dello stato di salute di una persona attraverso la codificazione delle funzioni e strutture corporee, delle attività e della partecipazione», tenendo conto della ICD (La Classificazione Internazionale delle Malattie – International Classification of Diseases), quale variabile evolutiva correlata all’età, alla condizione di salute, ai fattori personali e ai determinanti di contesto, che può ricomprendere anche il profilo di funzionamento ai fini scolastici.

• «Sostegni»: i servizi di sostegno indicano gli interventi, le prestazioni e i benefici individuati a conclusione dell’accertamento della condizione di disabilità per migliorare, nel quadro più ampio del progetto di vita, le capacità della persona e la sua inclusione, nonché per contrastare la restrizione nella sua partecipazione sociale, graduati in «sostegno» e «sostegno intensivo», in ragione della frequenza, della durata e della continuità del sostegno stesso.

• «Valutazione di base»: procedimento volto ad accertare, attraverso l’utilizzo delle classificazioni ICD e ICF e dei correlati strumenti tecnici operativi di valutazione, la condizione di disabilità ai fini dell’accesso al sostegno, lieve o medio, o al sostegno intensivo, elevato o molto elevato.

• «Valutazione multidimensionale»: procedimento volto a delineare il profilo di funzionamento con la persona in condizione di disabilità all’interno dei suoi contesti di vita, anche rispetto agli ostacoli e ai facilitatori in essi presenti, e a definire, anche in base ai suoi desideri e alle sue aspettative e preferenze, gli obiettivi a cui deve essere diretto il progetto di vita.

• «Progetto di vita»: progetto individuale, personalizzato e partecipato della persona con disabilità che, partendo dai suoi desideri e dalle sue aspettative e preferenze, è diretto a individuare, in una visione esistenziale unitaria, i sostegni, formali e informali, per consentire alla persona stessa di migliorare la qualità della propria vita, di sviluppare tutte le sue potenzialità, di poter scegliere i contesti di vita e partecipare in condizioni di pari opportunità rispetto agli altri.

• «Domini della qualità di vita»: ambiti o dimensioni rilevanti nella vita di una persona con disabilità valutabili con appropriati indicatori.

Il nuovo lessico contenuto nel D.lgs. n. 62/2024, è stato recepito dal MIM (Ministero dell’Istruzione e del Merito), tramite la nota 30 ottobre 2024, n. 7431 (Terminologia in materia di disabilità a seguito dell’entrata in vigore del decreto legislativo n. 62 del 2024). Tale nota ha inviato alle istituzioni scolastiche e agli Uffici Scolastici Regionali la direttiva della Presidenza del Consiglio (Ufficio di Gabinetto del Ministro per le disabilità) del 24 ottobre 2024, n. 151982, in cui si sottolinea che «le strutture dirigenziali dell’Amministrazione scolastica centrale e periferica si conformeranno alla terminologia in materia di disabilità come aggiornata dall’art. 4 del D.Lgs. 62/2024».

Nella direttiva della Presidenza del Consiglio dei Ministri si riporta il comma 1 dell’art. 4 del Decreto legislativo n. 62, illustrato nel presente paragrafo.

4. La persona con disabilità

Il decreto modifica sensibilmente la definizione della «persona handicappata» contenuta nell’art. 3 della legge 104/1992, che viene riscritto quasi completamente. Il rinovellato articolo 3, comma 1, del decreto legislativo 62/2024 stabilisce che è

persona con disabilità chi presenta durature compromissioni fisiche, mentali, intellettive o sensoriali che, in interazione con barriere di diversa natura, possono ostacolare la piena ed effettiva partecipazione nei diversi contesti di vita su base di uguaglianza con gli altri, accertate all’esito della valutazione di base.

Tale definizione accentua, rispetto al mero accertamento clinico, l’importanza della qualità della vita nei differenti contesti formali e non formali nell’individuare la condizione di disabilità di un individuo. Ripropone, come sottolineato nel modello ICF dell’OMS del 2001 la centralità della partecipazione nei diversi ambienti di vita: la persona con disabilità deve sentirsi parte di una comunità in tutti i possibili ruoli che può ricoprire nella struttura organizzativa della comunità medesima.

Il comma 2 dell’articolo 3 recita: 

La persona con disabilità ha diritto alle prestazioni stabilite in suo favore in relazione alla necessità di sostegno o di sostegno intensivo, correlata ai domini della Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute (ICF) dell’Organizzazione mondiale della sanità, individuata all’esito della valutazione di base, anche in relazione alla capacità complessiva individuale residua e alla efficacia delle terapie. La necessità di sostegno può essere di livello lieve o medio, mentre il sostegno intensivo è sempre di livello elevato o molto elevato.

In questo comma vengono specificati i concetti di sostegno «lieve e medio» e di sostegno «intensivo». Gli aiuti e le prestazioni di cui ha bisogno il soggetto che vive una condizione di disabilità dipendono dalla «valutazione di base», cioè dall’approntamento degli interventi e degli strumenti operativi relativi al pieno esercizio del diritto all’apprendimento e alla partecipazione, come indicato nell’ICF. 

Il nuovo comma 3 dell’articolo 3 del decreto legislativo 62/2024, a differenza di quanto contenuto in quello precedente della legge 104/1992, non fornisce una definizione della condizione di gravità, anche se mutua dal «vecchio» testo i principi fondamentali. Nel rinovellato comma 3 si afferma quanto segue:

Qualora la compromissione, singola o plurima, abbia ridotto l’autonomia personale, correlata all’età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, il sostegno è intensivo e determina priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

Lo stesso comma nella legge 104/1992 recitava:

Qualora la minorazione, singola o plurima, abbia ridotto l'autonomia personale, correlata all'età, in modo da rendere necessario un intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione, la situazione assume connotazione di gravità. Le situazioni riconosciute di gravità determinano priorità nei programmi e negli interventi dei servizi pubblici.

L’espressione «connotazione di gravità» nel nuovo testo è sostituita con «sostegno intensivo», che si configura come una condizione nella quale i servizi pubblici devono garantire un «intervento assistenziale permanente, continuativo e globale nella sfera individuale o in quella di relazione». Esattamente come nella legge 104! Il nuovo titolo dell’articolo 3 è il seguente: Persona con disabilità avente diritto ai sostegni.

Nell’articolo 4 del D.Lgs. 62/2024 viene introdotta una nuova terminologia che richiama le definizioni descritte nel precedente paragrafo. Nello specifico, l’articolo 4 così recita:

A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto:

a) la parola: «handicap», ovunque ricorre, è sostituita dalle seguenti: «condizione di disabilità»;

b) le parole: «persona handicappata», «portatore di handicap», «persona affetta da disabilità», «disabile» e «diversamente abile», ovunque ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: «persona con disabilità»;

c) le parole: «con connotazione di gravità» e «in situazione di gravità», ove ricorrono e sono

riferite alle persone indicate alla lettera b) sono sostituite dalle seguenti: «con necessità di

sostegno elevato o molto elevato»;

d) le parole: «disabile grave», ove ricorrono, sono sostituite dalle seguenti: «persona con necessità di sostegno intensivo».

5. La valutazione di base

Una delle novità più rilevanti del decreto è l’introduzione della valutazione di base, un procedimento volto ad accertare la condizione di disabilità e l’intensità dei sostegni necessari.

La valutazione, finalizzata all’individuazione della persona con disabilità, sarà affidata all’INPS e si svolgerà in un’unica visita collegiale.

A decorrere dal 1° gennaio 2025 nella valutazione di base è utilizzata la Classificazione internazionale del funzionamento, della disabilità e della salute dell’ICF (OMS, 2001).

Le unità di valutazione di base si compongono di due medici nominati dall’INPS, di una sola figura professionale appartenente alle aree psicologiche e sociali. La commissione può essere integrata da un professionista sanitario. Le commissioni sono presiedute da un medico dell’INPS specializzato in medicina legale.

Nel caso di minori, le unità di valutazione di base si compongono di due medici nominati dall’INPS e di una sola figura professionale appartenente alle aree psicologiche e sociali. Anche nel caso della valutazione di minori, le Unità possono essere integrate da un professionista sanitario e sono presiedute, come nel caso di persone adulte, da un medico dell’INPS specializzato in medicina legale. La valutazione è definita con la partecipazione di almeno 3 componenti, al cui numero può concorrere anche il professionista sanitario, se presente. In caso di parità, il voto del presidente vale doppio.

Le unità di valutazione di base, in relazione a specifiche condizioni di disabilità oggetto di valutazione, sono integrate con professionista sanitario di associazioni (Mutilati ed invalidi civili – ANMIC; Unione italiana ciechi e degli ipovedenti – UICI; Ente nazionale per la protezione e l’assistenza ai sordomuti – ENS; Associazione nazionale delle famiglie e delle persone con disabilità intellettiva e disturbi del neurosviluppo – ANFFAS).

Nel corso della valutazione di base, la persona interessata può farsi assistere dal proprio medico o psicologo di fiducia, senza diritto di voto.

Il procedimento per la valutazione di base si attiva su richiesta dell’interessato o dell’esercente la responsabilità genitoriale in caso di minore, con la trasmissione del certificato medico introduttivo.

L’articolo 8 del D.lgs. 62/2024 prevede, infatti, che costituisca

presupposto per l’avvio del procedimento valutativo di base la trasmissione telematica all’INPS di un certificato medico rilasciato dai medici in servizio presso le aziende sanitarie locali, le aziende ospedaliere, gli istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, i centri di diagnosi e cura delle malattie rare. Il certificato medico può essere rilasciato e trasmesso anche dai medici di medicina generale, dai pediatri di libera scelta, dagli specialisti ambulatoriali del Servizio sanitario nazionale, dai medici in quiescenza iscritti all’albo, dai liberi professionisti e dai medici in servizio presso strutture private accreditate.

Il certificato medico introduttivo comprende in generale:

• i dati anagrafici, il codice fiscale, il numero di tessera sanitaria della persona per cui si richiede la valutazione di base;

• la documentazione relativa all’accertamento diagnostico, comprensivo di dati anamnestici, inclusi gli esiti dei trattamenti terapeutici di natura farmacologica, chirurgica e riabilitativa;

• la diagnosi codificata in base al sistema dell’ICD;

• il decorso e la prognosi delle eventuali patologie riscontrate.

 Il riconoscimento della condizione di disabilità comprende:

• l’accertamento e la verifica della condizione di salute della persona, descritta nel certificato medico introduttivo con i codici ICD;

• la valutazione delle compromissioni dello stato di salute, funzionali, mentali, intellettive e sensoriali, in conformità al modello dell’ICF;

• l’individuazione di deficit strutturali che ostacolano le capacità di agire della persona;

• l’individuazione del profilo di funzionamento del soggetto (domini legati alla mobilità, all’autonomia nelle attività della vita quotidiana), con necessità di sostegni continuativi;

• la valutazione della ricaduta delle compromissioni funzionali e strutturali in termini di capacità nei domini riguardanti l’attività e la partecipazione secondo la classificazione ICF. Per quanto concerne il riconoscimento della disabilità per i minori, la valutazione comprende anche i domini relativi all’apprendimento, anche scolastico;

• la valutazione del livello delle necessità di sostegno, lieve o medio, o di sostegno intensivo, elevato o molto elevato, correlate ai domini dell’ICF sull’attività e partecipazione.

Al termine della visita, relativa alla valutazione di base, la Commissione informa la persona con disabilità o l’esercente la potestà genitoriale, in caso di minori, circa i sostegni e i benefici che spettano all’interessato.

Nelle Disposizioni transitorie del D.Lgs. n. 62/2024 si prevede quanto segue:

Dal 1° gennaio 2025, anche al fine di assicurare il progressivo aggiornamento delle definizioni, dei criteri e delle modalità di accertamento, è avviata una procedura di sperimentazione della durata di dodici mesi, volta all’applicazione provvisoria e a campione, secondo il principio di differenziazione geografica tra Nord, Sud e centro Italia e di differenziazione di dimensioni territoriali, delle disposizioni relative alla valutazione di base.

6. L’accomodamento ragionevole

L’accomodamento ragionevole è stato introdotto con l’art. 2, comma 4, della Convenzione ONU del 13 dicembre 2006. Nello specifico si riferisce a:

modifiche e adattamenti necessari ed appropriati che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo adottati, ove ve ne sia necessità in casi particolari, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali.

Con questa espressione si sottolinea l’importanza che nella vita di una persona con disabilità rivestono le modifiche e gli adattamenti necessari, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo qualora adottati, per garantire alle persone con disabilità il godimento e l’esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali. In concreto l’accomodamento ragionevole permette alla persona con disabilità di usufruire e godere degli stessi diritti e accedere ai servizi sanitari come gli altri.

La dimensione dell’intervento «ragionevole» dipende dal contesto di una specifica situazione. Ad esempio, una modifica, una ristrutturazione, l’adeguamento di un percorso, di una metodologia o di una applicazione.

In attuazione di quanto previsto nella Convenzione dell’ONU, recepita dal nostro parlamento (legge 18/2009), è stata modificata la legge n. 68/1999 relativa all’inserimento lavorativo delle persone con disabilità mediante il decreto legislativo 151/2015 (Disposizioni di razionalizzazione e semplificazione delle procedure e degli adempimenti a carico di cittadini e imprese e altre disposizioni in materia di rapporto di lavoro e pari opportunità), che prevede l’accomodamento ragionevole come misura per colmare l’assenza di azioni dedicate all’integrazione lavorativa delle persone con disabilità. Si rende, pertanto, possibile a un lavoratore con disabilità, assunto per una determinata posizione lavorativa, di neutralizzare lo svantaggio derivante dalla sua condizione di salute e di svolgere l’attività lavorativa in condizioni di uguaglianza con gli altri lavoratori dipendenti.

Nell’art. 17 del D.Lgs. 62/2024 è stato inserito nella legge 104/1992 l’art, 5-bis (Accomodamento ragionevole) che recita:

Nei casi in cui l’applicazione delle disposizioni di legge non garantisca alle persone con disabilità il godimento e l’effettivo e tempestivo esercizio, su base di uguaglianza con gli altri, di tutti i diritti umani e delle libertà fondamentali, l’accomodamento ragionevole, ai sensi dell’articolo 2 della Convenzione delle Nazioni Unite del 13 dicembre 2006 individua le misure e gli adattamenti necessari, pertinenti, appropriati e adeguati, che non impongano un onere sproporzionato o eccessivo al soggetto obbligato.

Si precisa nel medesimo articolo che l’accomodamento ragionevole è attivato in via sussidiaria e non sostituisce né limita il diritto al pieno accesso alle prestazioni, ai servizi e ai sostegni riconosciuti dalla legislazione vigente.

7. Il progetto di vita

Il D.lgs. 62/2024 sancisce poi il diritto delle persone con disabilità a richiedere l’attivazione di un «progetto di vita individuale», uno strumento personalizzato volto a favorire l’inclusione e la partecipazione nei diversi ambiti di vita. Del progetto di vita si occupa l’art. 18 e seguenti; è finalizzato a migliorare le condizioni personali e di salute nei diversi contesti di vita.

Il progetto, si afferma nell’articolo 18,

individua, per qualità, quantità ed intensità, gli strumenti, le risorse, gli interventi, i benefici, le prestazioni, i servizi e gli accomodamenti ragionevoli, volti anche ad eliminare e a prevenire le barriere e ad attivare i supporti necessari per l’inclusione e la partecipazione della persona stessa nei diversi ambiti di vita, compresi quelli scolastici, della formazione superiore, abitativi, lavorativi e sociali.

La persona con disabilità è titolare di tale progetto, ne richiede l’attivazione, concorre a determinarne i contenuti, esercita le prerogative volte ad apportarvi le modifiche e le integrazioni, secondo i propri desideri, le proprie aspettative e le proprie scelte. Il progetto può essere richiesto in seguito all’esito della valutazione di base.

Nel decreto legislativo 62/2024 viene sostituito l’art. 14 della legge 8 novembre 2000, n. 328, nel quale si prevedeva, su richiesta dell’interessato, la predisposizione del progetto individuale.

Il progetto di vita deve essere strutturato nel tempo, non rispondere a criteri di emergenza, garantire continuità degli strumenti, delle risorse, degli interventi, dei benefici, delle prestazioni, dei servizi e degli accomodamenti ragionevoli, sempre nel rispetto della autodeterminazione del beneficiario.

L’articolo 14 della legge 8 novembre 2000, n. 328, è sostituito dal seguente Progetto di vita delle persone con disabilità:

Le persone con disabilità di cui alla legge 5 febbraio 1992, n. 104, possono richiedere l’elaborazione del progetto di vita di cui all’articolo 2, comma 2, lettera c), della legge 22 dicembre 2021, n. 227.

La finalità del progetto di vita, come affermato nell’articolo 20 del decreto 62, è quella di promuovere pienamente la libertà della persona con disabilità, conferendole il diritto di scegliere

dove vivere e con chi vivere individuando appropriate soluzioni abitative e, ove richiesto, garantendo il diritto alla domiciliarità delle cure e dei sostegni socioassistenziali, salvo il caso dell’impossibilità di assicurare l’intensità, in termini di appropriatezza, degli interventi o la qualità specialistica necessaria.

L’interessato o chi lo rappresenta può avanzare l’istanza di predisposizione del progetto di vita all’ambito territoriale sociale in cui ricade il comune di residenza. Le regioni possono individuare ulteriori punti di ricezione della domanda. Il procedimento per la formazione del progetto di vita si conclude entro novanta giorni dal suo avvio, salva diversa disposizione regionale.

Il progetto viene elaborato dall’Unità di valutazione multidimensionale, secondo la volontà espressa dalla persona con disabilità. Tale Unità è composta da:

• la persona con disabilità;

• l’esercente la responsabilità genitoriale in caso di minore, il tutore o l’amministratore di sostegno, se dotato di poteri;

• la persona che faciliti l’espressione delle sue scelte (articolo 22 del D.lgs. 62/2024), se nominata dall’interessato;

• un assistente sociale, un educatore o un altro operatore dei servizi sociali territoriali;

• uno o più professionisti sanitari designati dalla azienda sanitaria o dal distretto sanitario col compito di garantire l’integrazione sociosanitaria;

• un rappresentante dell’istituzione scolastica nei casi di cui all’articolo 6 del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66;

• ove necessario, un rappresentante dei servizi per l’inserimento lavorativo delle persone con disabilità di cui all’articolo 6 della legge 12 marzo 1999, n. 68, nei casi di cui all’articolo 1, comma 1, della medesima legge;

• il medico di medicina generale o il pediatra di libera scelta della persona con disabilità, senza oneri a carico della finanza pubblica.

Il procedimento di valutazione multidimensionale è svolto sulla base di un metodo multidisciplinare ed è fondato sull’approccio bio-psico-sociale, tenendo conto delle indicazioni dell’ICF e dell’ICD.

Nel caso di minori, la valutazione multidimensionale considera anche il profilo di funzionamento redatto ai fini scolastici secondo quanto disposto dall’articolo 5, comma 4, del decreto legislativo 13 aprile 2017, n. 66. In questo caso, devono essere individuati gli obiettivi di apprendimento, socialità e affettività.

Il progetto di vita, con il relativo budget, predisposto dall’unità di valutazione multidimensionale unitamente ai responsabili dei vari servizi e interventi, anche informali, viene sottoscritto dalla persona con disabilità e da tutti gli attori che hanno partecipato alla sua definizione.

Come per la valutazione di base, anche per quanto concerne il progetto di vita è prevista, a partire dal 1° gennaio 2025, una sperimentazione di dodici mesi, volta

all’applicazione provvisoria e a campione, secondo il principio di differenziazione geografica tra Nord, Sud e centro Italia e di differenziazione di dimensioni territoriali, delle disposizioni relative alla valutazione multidimensionale e al progetto di vita.

8. I livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e dell’assistenza (LEA)

Nell’art. 37 del Decreto legislativo 62/2024 si prevede che la Presidenza del Consiglio (Dipartimento per le politiche in favore delle persone con disabilità), supportata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, proceda, nel rispetto degli equilibri della finanza pubblica, alla proposta dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) in favore delle persone con disabilità. Per questo è stata istituita, in attuazione della delega conferita al Governo dalla legge 22 dicembre 2021, n. 227, un’apposita Cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio. Di tale organismo fanno parte, oltre ai ministri competenti per materia, un delegato della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, il Presidente della Conferenza delle Regioni, il Presidente dell’ANCI (Associazione Nazionale Comuni Italiani) e i Presidenti delle Federazioni maggiormente rappresentative delle Associazioni in materia di disabilità.

Alla Cabina di regia sono attribuiti i seguenti compiti:

• effettuare la preventiva ricognizione delle prestazioni essenziali delle persone con disabilità;

• elaborare linee guida per l’individuazione dei livelli essenziali delle prestazioni;

• riconoscere il progetto individuale di vita come livello essenziale delle prestazioni;

• verificare le modalità di integrazione dei LEP con i livelli essenziali di assistenza (LEA);

• assicurare il coordinamento e la piena effettività della normativa riguardante sussidi, incentivi e agevolazioni per le persone con disabilità, anche con riguardo alle tutele previste dalla normativa in materia di invalidità civile.

La sigla LEP (Livelli Essenziali di Prestazione) fa riferimento alle prestazioni sociali che devono essere assicurate in modo uniforme in tutto il territorio italiano per garantire i diritti civili e sociali dei cittadini. La nascita di questi livelli risale alla riforma che, con la legge costituzionale n. 3 del 2001, ha interessato il Titolo V della Costituzione. Le modifiche introdotte, rispetto al testo originario della Costituzione, hanno potenziato le prerogative delle autonomie territoriali. Pertanto, i LEP si distinguono dai LEA in quanto assicurano i diritti di cittadinanza e si traducono essenzialmente nel diritto di tutti i cittadini all’assistenza sanitaria e sociale, all’istruzione, alle prestazioni previdenziali per i lavoratori, ecc. La loro determinazione è competenza esclusiva dello Stato (riforma del titolo V della Costituzione). Sono, dunque, norme necessarie per assicurare a tutti i cittadini, sull’intero territorio nazionale, i diritti civili e sociali senza che la legislazione regionale possa limitarli. Svolgono la funzione di garantire la coesione sociale della Repubblica e rimuovere, ai sensi dell’articolo 3 della Costituzione, gli squilibri economici e sociali (federalismo solidaristico) che ostacolano «il pieno sviluppo della persona umana».

Con l’espressione Livelli Essenziali di Assistenza (LEA) si intendono le prestazioni che il Servizio Sanitario Nazionale è tenuto a fornire a tutti i cittadini e le cittadine, gratuitamente o dietro pagamento di una quota di partecipazione, per assicurare il diritto alla salute.

I LEA sono lo strumento utilizzato per rimuovere le disuguaglianze nell’erogazione di servizi e prestazioni che sovente si riscontrano tra diverse regioni italiane. Stabiliscono, infatti, un livello minimo – essenziale, appunto – di servizi e prestazioni che deve essere garantito su tutto il territorio nazionale.

Dunque, il Sistema sanitario Nazionale (SSN) garantisce un’assistenza di natura pubblica e universalistica, regolata dalla determinazione del Fondo Sanitario Nazionale e dei Livelli Essenziali di Assistenza, di competenza statale.

L’organizzazione e la gestione dei servizi a livello locale rientrano, in base a quanto stabilito dalla legge costituzionale 3/2001, nella competenza delle Regioni, attraverso le ASL e servizi privati accreditati.

9. La conversione in legge del Decreto-legge n. 71/2024

Il 23 luglio 2024 è stato approvato definitivamente dall’assemblea del Senato il decreto-legge 31 maggio 2024, n. 71, composto da 26 articoli, recante Disposizioni urgenti in materia di sport, di sostegno didattico agli alunni con disabilità, per il regolare avvio dell’anno scolastico 2024/2025.

La legge 29 luglio 2024, n. 106 di coordinamento della conversione del decreto-legge, all’art. 6 (Potenziamento dei percorsi di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità) prevede che, in via straordinaria, tenuto conto del fabbisogno di docenti specializzati, in aggiunta agli ordinari percorsi (TFA sul sostegno), la specializzazione sul sostegno possa essere conseguita, fino al 31 dicembre 2025, anche attraverso il superamento di percorsi formativi promossi dall’Indire (Istituto Nazionale di Documentazione, Innovazione e Ricerca Educativa), con il conseguimento di almeno 30 crediti formativi. Le Università potranno attivare corsi sia autonomamente, sia in convenzione con Indire.

Ai percorsi di specializzazione attivati dall’Indire potranno partecipare i docenti che abbiano prestato nelle scuole statali e paritarie un servizio su posto di sostegno di almeno tre anni scolastici anche non continuativi nei cinque anni precedenti. Ogni anno, fino al 31 dicembre 2025, il Ministro dell’Istruzione e del Merito individua il fabbisogno di docenti per l’attivazione dei corsi medesimi. I costi per la partecipazione a tali percorsi sono a completo carico dei partecipanti. In un apposito decreto il Ministro definirà il profilo professionale dell’insegnante specializzato, le modalità di attivazione, i costi massimi, lo svolgimento dell’esame finale e la composizione della commissione esaminatrice, ecc.

Nell’art. 7 (Percorsi di specializzazione per le attività di sostegno didattico agli alunni con disabilità per i possessori di titolo conseguito all’estero, in attesa di riconoscimento) viene affrontato lo spinoso problema dei docenti che hanno ottenuto la specializzazione presso università straniere. Nel comma 1 dell’art. 7 si afferma quanto segue: i docenti che, alla data di entrata in vigore del decreto, hanno pendente il riconoscimento di un titolo conseguito presso una università estera legalmente accreditata nel Paese di origine o altro organismo abilitato all’interno dello stesso, oppure hanno in essere un contenzioso amministrativo per la mancata conclusione, potranno iscriversi ai percorsi formativi attivati da Indire se, contestualmente all’iscrizione, rinunciano a ogni istanza di riconoscimento sul sostegno.

Al termine del percorso di formazione conseguiranno un solo titolo di specializzazione relativo alle attività di sostegno del grado di istruzione prescelto.

Come affermato nell’art. 6, un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito, di concerto con quello dell’università e della ricerca, definirà entro 60 giorni i criteri di ammissibilità dei titoli e i corrispondenti requisiti di qualità, nonché i contenuti formativi dei percorsi oltre che le modalità di attivazione, i costi massimi e i termini di presentazione delle domande. Anche in questo caso gli oneri sono a carico dei partecipanti.

10. La continuità degli insegnanti di sostegno

La volatilità dei docenti di sostegno costituisce uno dei paradossi del nostro quadro giuridico riguardante l’inclusione scolastica degli alunni con disabilità. Il cambio, anche in corso d’anno, di tale figura determina un evidente indebolimento del diritto allo studio delle fasce più fragili della popolazione scolastica, quelle che, al contrario, dovrebbero essere maggiormente tutelate.

Finora la legge è stata più dalla parte degli interessi dei docenti che del diritto all’educazione e all’istruzione degli alunni con disabilità.

Il decreto-legge n. 71/2024, che abbiamo esaminato nel paragrafo precedente, all’art. 8 si occupa delle Misure finalizzate a garantire la continuità dei docenti a tempo determinato su posto di sostegno e interviene sull’art. 14, comma 3 del D.lgs. n. 66/2017 che, al fine di garantire una maggiore serenità della relazione educativa agli studenti con disabilità, viene riscritto e sostituito come segue:

3. Al fine di agevolare la continuità educativa e didattica di cui al comma 1, nel caso di richiesta da parte della famiglia, e valutato, da parte del dirigente scolastico, l'interesse del discente, nell'ambito dell'attribuzione degli incarichi a tempo determinato […] al docente in possesso del titolo di specializzazione per l'insegnamento agli alunni disabili può essere proposta la conferma, con precedenza assoluta rispetto al restante personale a tempo determinato, sul medesimo posto di sostegno assegnatogli nel precedente anno scolastico, fermi restando la disponibilità del posto, il preventivo svolgimento delle operazioni relative al personale a tempo indeterminato e l'accertamento del diritto alla nomina nel contingente dei posti disponibili da parte del docente interessato.

Dunque, viene previsto che al fine di agevolare la continuità didattica su posto di sostegno, il dirigente scolastico, in caso di richiesta della famiglia e valutato l’interesse dello studente, può proporre al docente specializzato, la conferma con precedenza assoluta sul posto in cui ha prestato servizio nell’anno scolastico precedente, fatte salve le operazioni di assunzione a tempo indeterminato e l’accertamento del diritto alla nomina nel contingente dei posti disponibili del docente interessato.

Al comma 3 segue il 3-bis, in cui si declinano le modalità di applicazione di tale possibilità per i docenti privi di titolo di specializzazione. La procedura di cui al comma 3, si afferma, si applica, altresì, alle seguenti categorie di personale docente:

a) docenti privi del titolo di specializzazione per l'insegnamento agli alunni disabili che siano inseriti nelle graduatorie di sostegno adottate in applicazione dell'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124, avendo svolto tre annualità di insegnamento su posto di sostegno nel relativo grado, valutate ai sensi dell'articolo 11, comma 14, della medesima legge;

b) docenti privi del titolo di specializzazione per l'insegnamento agli alunni disabili che abbiano svolto servizio su posto di sostegno in quanto individuati sulla base della migliore collocazione di fascia con il relativo miglior punteggio nelle graduatorie di cui all'articolo 1, comma 605, lettera c), della legge 27 dicembre 2006, n. 296, o nelle graduatorie di cui all'articolo 4, comma 6-bis, della legge 3 maggio 1999, n. 124.

In altre parole, considerati i riferimenti di legge di non immediata comprensione, la procedura relativa alla proposta di conferma si applica anche ai casi dei:

• docenti non specializzati inseriti nella II fascia di sostegno delle GPS per aver prestato 3 anni di servizio sul sostegno nel relativo grado di istruzione;

• docenti non specializzati individuati dalle graduatorie incrociate (GAE e GPS) che abbiano svolto servizio su sostegno.

L’applicazione delle misure di cui sopra si attiva solo dal momento in cui tali dispositivi saranno recepiti nel nuovo Regolamento delle supplenze. Su questo punto occorre, però, sottolineare che da diversi anni si attende l’emanazione di tale Regolamento, tanto che per l’a.s. 2024-2025 il MIM ha confermato, come negli anni precedenti, i contenuti dell’ordinanza ministeriale 15 maggio 2024, n. 88. 

Pertanto, la norma non trova immediata applicazione e per l’a.s. 2025-2026 si prevede di attuarla con un decreto del Ministro dell’istruzione e del merito. A regime, sarà poi il Regolamento delle supplenze a definirne le modalità di attuazione.