Gli istituti comprensivi e omnicomprensivi

1. La nascita degli istituti

Il modello scolastico che si è maggiormente affermato, sino a diventare prevalente sull’intero territorio nazionale è quello degli istituti comprensivi e omnicomprensivi, rivelatosi molto funzionale anche con l’avvento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche. Nati nell’ambito delle operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche, tali modelli, sono stati definiti per la prima volta nella legge n. 97 del 31 gennaio 1994, Nuove disposizioni per le zone montane, inizialmente previsti come opportunità per un diverso servizio educativo per gli abitanti delle zone scarsamente abitate o a rischio di spopolamento; in particolare, l’art. 21 della legge n. 97/1994 recitava:

1. Nei comuni montani con meno di 5.000 abitanti possono essere costituiti istituti comprensivi di scuola materna, elementare e secondaria di primo grado, cui è assegnato personale direttivo della scuola elementare e della scuola media secondo criteri e modalità stabiliti con ordinanza del Ministro della pubblica istruzione.

Era stata successivamente l’Ordinanza ministeriale (OM) n. 315 del 9 gennaio 1994 a dare disposizioni per l’attuazione della norma; infatti, l’art. 8 aveva stabilito che tali nuovi modelli istituzionali sarebbero stati costituiti trasformando i circoli didattici in plessi aggregati a scuole medie già funzionanti nell’ambito dello stesso comune, o, viceversa, per accorpamento di scuole, plessi e sezioni staccate di elementari e medie in un’unica istituzione. L’Ordinanza aveva, inoltre, aperto alla possibilità di un’applicazione delle norme anche nei territori non montani caratterizzati da fenomeni di dispersione scolastica o devianza giovanile.

2. La stabilizzazione organizzativa

Per quanto riguardava il funzionamento del nuovo modello, era stata l’OM n. 267/1997 a dare le prime indicazioni, in particolare sul funzionamento degli organi collegiali, con l’invito ai provveditori agli studi a nominare, sentito il Consiglio scolastico provinciale, in quegli istituti un commissario straordinario con la gestione di un unico bilancio, mentre le elezioni per la costituzione dei consigli di intersezione, di interclasse e di classe si sarebbero svolte con la procedura semplificata prevista nell’OM 15 luglio 1991, n. 215. La norma aveva anche previsto la costituzione di un unico Collegio dei docenti e di un unico Consiglio di istituto:

Art. 3.

1. Viene costituito un unico collegio dei docenti per la nuova istituzione verticalizzata, articolato in sezioni per ciascun ordine di scuola presente nell'istituzione medesima.

2. Il capo di istituto convoca separatamente i docenti appartenenti alle rispettive sezioni per l'esame di specifiche problematiche inerenti a ciascun settore scolastico compreso nella nuova istituzione.

3. Il collegio dei docenti elegge unitariamente, sulla base del numero complessivo degli alunni, i collaboratori del capo di istituto, tra i quali viene scelto dal capo di istituto stesso un unico vicario.

4. Il collegio dei docenti elegge, altresì, nel suo seno un unico comitato per la valutazione del servizio degli insegnanti, nella cui composizione debbono comunque essere presenti docenti appartenenti a ciascuno degli ordini di scuola compresi nell’istituzione verticalizzata.

Art. 4.

1. Viene costituito un unico consiglio di istituto secondo la normativa prevista dall'art. 8 del D.Lgs n. 297/94.

2. Le elezioni dei rappresentanti della componente docenti, della componente genitori e della componente del personale amministrativo, tecnico ed ausiliario (A.T.A.) in seno al consiglio di istituto hanno luogo sulla base di liste di candidati contrapposte, senza distinzione di ordine di scuola.

3. Nel consiglio di istituto viene comunque assicurato almeno un seggio agli insegnanti ed un seggio ai genitori di ciascuno degli ordini di scuola compreso nella verticalizzazione.

4. Il personale A.T.A. dipendente degli enti locali esercita il diritto di elettorato insieme al corrispondente personale dello Stato.

Ordinanza Ministeriale 4 agosto 1995, n. 267, Istituti comprensivi di scuola materna, scuola elementare e scuola secondaria di I grado.

Il Consiglio di istituto era stato costituito con gli eletti della componente docenti e di quelle di genitori e personale amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) sulla base di liste di candidati senza distinzione di ordine di scuola, assicurando almeno un seggio agli insegnanti e un seggio ai genitori di ciascuno degli ordini di scuola presenti, mentre il personale ATA degli Enti locali e quello statale avrebbero esercitato insieme i diritti elettorali.

Le scuole avrebbero definito nel corso nel tempo anche il funzionamento del Collegio dei docenti secondo vari assetti, anche per sezioni separate per specifiche problematiche riguardanti i singoli ordini di scuola. Lo stesso Ministero aveva diffuso la nota n. 48363 del 27 settembre 1996, che aveva stabilito la possibilità dei collegi dei docenti di eleggere un insegnante per ciascuno degli ordini scolastici con funzione di referente per il supporto pedagogi co-didattico al capo d’istituto.

A quel provvedimento avevano fatto seguito due circolari ministeriali che avevano dato suggerimenti per il funzionamento degli istituti comprensivi: la prima era stata la Circolare ministeriale (CM) n. 454 del 28 luglio 1997, Linee di azione e di orientamento per il funzionamento degli istituti comprensivi delle scuole materna, elementare e media, che aveva suggerito modalità per l’ampliamento dell’offerta formativa, per l’impiego integrato del personale, per il funzionamento del collegio dei docenti; la seconda era stata la CM n. 352 del 7 agosto 1998 che aveva rilanciato quella scelta ritenendola funzionale al miglioramento della qualità dell’istruzione.

Gli istituti comprensivi, che aggregano sotto il profilo organizzativo e gestionale le scuole materne, elementari e medie di un medesimo contesto territoriale, sono sorti nel 1994, nell'ambito della Legge n.97 per la tutela delle zone di montagna. In appena tre anni di funzionamento, a partire dall'a.s. 1995/96, essi si sono arricchiti di un valore «aggiunto», in connessione con le nuove prospettive di riforma, in particolare con la proposta di riordino dei cicli e con l'attuazione dell'autonomia scolastica […].

Lo scopo del presente documento di orientamento è quello di mettere a disposizione degli istituti comprensivi, nonché dell'intero sistema formativo di base, i primi esiti del progetto denominato «L’Istituto Comprensivo Sperimentale: laboratorio per l'innovazione».

Circolare Ministeriale 7 agosto 1998, n. 352, Documento di orientamento per il funzionamento degli istituti comprensivi della scuola materna, elementare e media.

3. Gli istituti omnicomprensivi

Quel complesso di indicazioni aveva avviato un rilevante cambiamento della struttura delle scuole, tanto che il modello del comprensivo era stato esteso all’intero territorio nazionale, prima in forma sperimentale e poi ordinamentale: ciò era avvenuto dapprima con la legge finanziaria del 1997, n. 662 del 23 dicembre 1996, che aveva stabilito la sua diffusione su tutto il territorio nazionale, e poi con il Regolamento n. 233/1998 per il dimensionamento scolastico che aveva indicato per il riconoscimento della personalità giuridica agli istituti la presenza di una popolazione stabile almeno per un quinquennio tra i 500 e i 900 alunni, ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi di zone disagiate.

Il Regolamento apriva anche alla possibilità di costituire istituti comprensivi di scuole di ogni ordine e grado nelle piccole isole, nei comuni montani e nelle aree con particolari specificità etniche e linguistiche in situazioni di particolare isolamento; nascevano, in altre parole, gli istituti omnicomprensivi.

Art. 2 - Parametri

3. Nelle piccole isole, nei comuni montani, nonché nelle aree geografiche contraddistinte da specificità etniche o linguistiche, gli indici di riferimento previsti dal comma 2 possono essere ridotti fino a 300 alunni per gli istituti comprensivi di scuola materna, elementare e media, o per gli istituti di istruzione secondaria superiore che comprendono corsi o sezioni di diverso ordine o tipo, previsti dal comma 6; nelle località sopra indicate che si trovino in condizioni di particolare isolamento possono, altresí, essere costituiti istituti comprensivi di scuole di ogni ordine e grado.

Decreto del presidente della Repubblica (DPR) 18 giugno 1998, n. 233, Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell'art. 21, legge n. 59 del 16 luglio 1997.

Per l’avvio di tali istituti era stata diffusa la Circolare ministeriale n. 192/2000 nella quale era stato stabilito di non procedere alle elezioni dei Consigli di Istituto e di nominare Commissari straordinari a cui erano affidate le funzioni di indirizzo politico amministrativo specifiche dell’organo collegiale.

Per quanto riguarda, invece, gli istituti comprensivi sia di scuole dell'obbligo che di scuole secondarie superiori, costituiti a norma dell'art. 2, comma 3 del D.P.R. 18.6.1998 n.233, le SS.VV. nomineranno il commissario straordinario, mentre si dovrà soprassedere ad indire le elezioni del consiglio d'istituto, in attesa delle istruzioni che questo Ministero si riserva di diramare non appena acquisito il parere del Consiglio di Stato in merito alla corretta ripartizione dei seggi tra le varie componenti.

Circolare Ministeriale n. 192 del 3 agosto 2000, Elezioni degli organi collegiali della scuola e dei rappresentanti degli studenti nelle consulte provinciali - anno scolastico 2000/01.

 

Nell’attuazione della norma era infatti emerso che la specifica composizione dei Consigli di istituto avrebbe creato problemi per le componenti genitori e studenti; in particolare, la questione più delicata riguardava gli equilibri numerici all’interno del Consiglio: infatti, se nel primo ciclo il numero di genitori presenti sarebbe stato più elevato per la presenza di altri genitori come rappresentanti degli alunni, nel secondo ciclo lo stesso numero di componenti avrebbe dovuto essere suddiviso tra studenti e genitori a discapito di questi ultimi e a danno delle scuole del primo ciclo dell’istituto omnicomprensivo.

La questione non riguardava tanto la funzionalità dell’organo collegiale quanto una scelta politica sulla rappresentatività: per evitare confronti ideologici la scelta era stata quella di confermare la nomina di Commissari straordinari sugli istituti omnicomprensivi in attesa di un provvedimento normativo più funzionale alla composizione dei Consigli.

La questione è tuttora irrisolta, tanto che è stato deciso per il rinnovo degli organi collegiali degli istituti omnicomprensivi del 24 e 25 novembre 2024 di non procedere a elezioni, ma di confermare la presenza di Commissari straordinari. Ha scritto il Ministero ai Direttori Regionali:

Si fa presente alle SS.LL. che nelle istituzioni scolastiche che comprendono al loro interno sia scuole dell’infanzia, primarie e/o secondarie di primo grado, sia scuole secondarie di secondo grado, invece, continuerà ad operare il commissario straordinario, non essendo ancora intervenuta una soluzione normativa circa la composizione del consiglio di istituto delle scuole in questione.

Circolare ministeriale n. 38475 del 19 settembre 2024, Elezioni degli organi collegiali a livello di istituzione scolastica - a. s. 2024/2025.

4. Modelli esclusivi?

Nel corso del tempo, gli istituti comprensivi e omnicomprensivi hanno mostrato tutta la loro duttilità anche in funzione della realizzazione dell’autonomia scolastica, per cui era stato deciso che sarebbero diventati gli unici modelli adottabili per il nostro sistema di istruzione. In base a quella convinzione, dopo che i due decreti Gelmini nn. 81 e 89 del 2010 erano intervenuti sull’organizzazione della rete scolastica e sull’assetto ordinamentale, organizzativo e didattico della scuola dell'infanzia e del primo ciclo di istruzione, l’art. 19, commi 4 e 5 del Decreto-legge (DL) n. 98/2011, convertito nella legge n. 111/2011, aveva fissato per gli istituti comprensivi i parametri numerici di dimensionamento.

4. Per garantire un processo di continuità didattica nell’ambito dello stesso ciclo di istruzione, a decorrere dall’anno scolastico 2011-2012 la scuola dell’infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado sono aggregate in istituti comprensivi, con la conseguente soppressione delle istituzioni scolastiche autonome costituite separatamente da direzioni didattiche e scuole secondarie di I grado; gli istituti comprensivi per acquisire l’autonomia devono essere costituiti con almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche.

Legge 15 luglio 2011, n. 111. Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria.

Era stato inoltre stabilito che gli istituti con un numero inferiore a 500 unità, ridotto a 300 per le istituzioni scolastiche delle piccole isole, dei comuni montani e delle aree geografiche con specificità linguistiche, sarebbero stati affidati in reggenza a dirigenti già incaricati per altre istituzioni scolastiche autonome. Successivamente, nella legge di stabilità 2012/2014, n. 183/2011, il livello minimo per istituzione scolastica era stato portato da 500 a 600 alunni e da 300 a 400, sotto il quale non sarebbe stata garantita la presenza del dirigente scolastico né quella del direttore SGA (Direttore dei Servizi Generali e Amministrativi).

Quando sembrava ormai acquisita la certezza dei comprensivi come unico modello del nostro sistema scolastico, era stato presentato un ricorso da sette Regioni alla Corte Costituzionale per la violazione delle loro prerogative in materia di offerta formativa sul territorio definita dalla legge costituzionale del 2001. Aveva fatto seguito l’accoglimento della richiesta con la sentenza n. 147/2012 della Corte Costituzionale che, riprendendo la sua precedente sentenza n. 13/2004, aveva riaffermato le competenze delle Regioni nella programmazione della rete scolastica sul territorio. Il dispositivo aveva dichiarato illegittimo l’art. 19 comma 4, legge n. 111/2011: gli istituti comprensivi non avrebbero dovuto essere considerati modelli organizzativi esclusivi del nostro sistema di istruzione, ma una opportunità che gli Enti locali avrebbero potuto utilizzare in accordo con lo Stato per migliorare l’offerta formativa.

La necessità di procedere a dei correttivi aveva portato alla promulgazione della legge n. 128/2013 che con l’art. 12 aveva posto alla base della definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi e della sua successiva distribuzione tra le Regioni un accordo da conseguire in sede di Conferenza unificata.

Art. 12. Dimensionamento delle istituzioni scolastiche

1. Al fine di consentire l'ottimale dimensionamento delle istituzioni scolastiche e la programmazione degli organici, all'articolo 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, sono apportate le seguenti modificazioni:

a) al comma 5 la parola «Alle» è sostituita da «Negli anni scolastici 2012/2013 e 2013/2014 alle»;

b) al comma 5-bis le parole «A decorrere dall'anno scolastico 2012-2013» sono sostituite dalle parole «Negli anni scolastici 2012-2013 e 2013-2014»;

c) dopo il comma 5-bis è inserito il seguente:

«5-ter. A decorrere dall'anno scolastico 2014-2015, i criteri per la definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori dei servizi generali e amministrativi, nonché per la sua distribuzione tra le regioni, sono definiti con decreto, avente natura non regolamentare, del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca, di concerto con il Ministro dell'economia e della finanze, previo accordo in sede di Conferenza unificata di cui all'articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive modificazioni, fermi restando gli obiettivi finanziari di cui ai commi 5 e 5-bis del presente articolo. Le regioni provvedono autonomamente al dimensionamento scolastico sulla base dell'accordo di cui al periodo precedente. Fino al termine dell'anno scolastico nel corso del quale è adottato l'accordo si applicano le regole di cui ai commi 5 e 5-bis».

Legge 8 novembre 2013, n. 128 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 12 settembre 2013, n. 104, recante misure urgenti in materia di istruzione, università e ricerca.

Con l’art. 12 venivano modificati i commi 5 e 5-bis dell’art. 19 del decreto-legge 6 luglio 2011 n. 98, stabilendo che negli anni scolastici 2012/2013 e 2013/2014 alle istituzioni scolastiche autonome con un numero di alunni inferiore a 600, ridotto fino a 400 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche con specificità linguistiche, non avrebbero potuto essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato ma sarebbero state conferite in reggenza a dirigenti scolastici con incarico su altre istituzioni scolastiche autonome.

Per la rete scolastica nazionale si è così proceduto all’aggregazione obbligatoria di scuole dell’infanzia, primarie e secondarie di primo grado in istituti comprensivi con autonomia scolastica e assegnazione di un dirigente e un direttore SGA per quelli con almeno 1.000 alunni, ridotti a 500 per le istituzioni site nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, mentre quelli con un numero inferiore di alunni, rispettivamente 600 e 400, non avrebbero avuto l’assegnazione esclusiva né di dirigenti scolastici né di direttori SGA.

5. Nuovi dimensionamenti

La Legge di bilancio 2021 ha introdotto alcune novità sul dimensionamento scolastico che hanno avuto un impatto anche sugli istituti comprensivi; è stato, infatti, stabilito che, ripristinando alcune disposizioni precedenti, dall’anno scolastico 2020/2021 il numero minimo di 600 alunni per l’autonomia degli istituti scolastici e di 400 di quelli nelle piccole isole e nei comuni montani venga abbassato rispettivamente a 500 e 300 alunni.

Art. 1. Risultati differenziali. Norme in materia di entrata e di spesa e altre disposizioni. Fondi speciali

Comma 978. Per l'anno scolastico 2021/2022, alle istituzioni scolastiche autonome costituite con un numero di alunni inferiore a 500 unità, ridotto fino a 300 unità per le istituzioni situate nelle piccole isole, nei comuni montani o nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, non possono essere assegnati dirigenti scolastici con incarico a tempo indeterminato nei limiti della spesa autorizzata ai sensi del comma 979. Le predette istituzioni scolastiche sono conferite in reggenza a dirigenti scolastici titolari di incarico presso altre istituzioni scolastiche autonome.

Alle istituzioni scolastiche autonome di cui al primo periodo non può essere assegnato in via esclusiva un posto di direttore dei servizi generali e amministrativi; con decreto del direttore generale o del dirigente non generale titolare dell'ufficio scolastico regionale competente, il posto è assegnato in comune con altre istituzioni scolastiche.

Legge 30 dicembre 2020, n. 178, Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2021 e bilancio pluriennale per il triennio 2021-2023.

Questa scelta, la cui efficacia è stata peraltro limitata agli anni scolastici 2021/2022, 2022/2023 e 2023/2024, ha consentito a molti istituti di avere l’assegnazione di un dirigente scolastico e di un direttore dei servizi generali e amministrativi, superando, così, il problema delle reggenze.

Anche la riduzione del numero degli alunni per classe e il nuovo dimensionamento della rete scolastica sono rientrati tra le materie del PNRR (Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza). Infatti, il comma 557 della legge n. 197 del 29 dicembre 2022, Finanziaria 2023, che ha mirato ad armonizzare la distribuzione delle istituzioni scolastiche sul territorio regionale con l’andamento della denatalità, ha previsto che con decreto del MIM (Ministero dell'istruzione e del merito), di concerto con il MEF (Ministero dell'Economia e delle Finanze) e previo accordo in sede di Conferenza unificata, vengano definiti ogni triennio e con eventuali aggiustamenti annuali entro il 30 giugno i criteri di definizione del contingente organico dei dirigenti scolastici e dei direttori SGA. Tale contingente, che viene poi suddiviso tra le Regioni tenendo conto della popolazione scolastica con un coefficiente che prevede un numero di alunni non inferiore a 900 e non superiore a 1000 per ciascun istituto autonomo, viene poi distribuito dalle Regioni entro il 30 novembre di ogni anno per creare la rete scolastica sul territorio. Dall’anno scolastico 2024/2025 e per i primi sette anni sono previsti correttivi non superiori al 2% annuo per salvaguardare le specificità delle istituzioni situate nei comuni montani, nelle piccole isole e nelle aree geografiche caratterizzate da specificità linguistiche, anche con forme di compensazione interregionale.

Per gli istituti comprensivi, dall’anno scolastico 2023/2024 è salvaguardata la titolarità di dirigenti e direttori SGA alle istituzioni scolastiche autonome con non meno di 500 alunni e non meno di 300 per quelli posti nelle piccole isole, nei comuni montani, nelle aree geografiche con specificità linguistiche, mentre dall’anno scolastico 2024/2025 i numeri salgono rispettivamente a non meno di 600 e 400 alunni e dall’anno scolastico 2025/2026, il contingente di dirigenti e direttori SGA non potrà superare il contingente dell’anno precedente.

557. All'articolo 19 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, dopo il comma 5-ter sono inseriti i seguenti:

5-sexies. In sede di prima applicazione, per l'anno scolastico 2023/2024, restano ferme le disposizioni dei commi 5, 5-bis e 5-ter del presente articolo, con i parametri indicati all'articolo 1, comma 978, della legge 30 dicembre 2020, n. 178, e, per l'anno scolastico 2024/2025, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies del presente articolo definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato mediante l'applicazione dei commi 5 e 5-bis. A decorrere dall'anno scolastico 2025/2026, il decreto di cui al comma 5-quater o quello di cui al comma 5-quinquies definisce un contingente organico comunque non superiore a quello determinato sulla base dei criteri definiti nell'anno scolastico precedente. Eventuali situazioni di esubero trovano compensazione nell'ambito della definizione del contingente».

Legge 29 dicembre 2022, n. 197 Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2023 e bilancio pluriennale per il triennio 2023-2025.