1975: la Magna Carta dell’inclusione

1. La Relazione Falcucci

Il 2025 coincide con due anniversari che hanno contribuito, il primo a modificare l’assetto istituzionale della scuola italiana, il secondo a fare della scuola elementare un laboratorio pluriennale di formazione in servizio dei docenti, che è rimasto un unicum nella storia del nostro sistema d’istruzione. Stiamo parlando della Relazione Falcucci del 1975 e dei Programmi didattici della scuola elementare del 1985.

Gli anni Settanta del secolo scorso hanno rappresentato un’epoca nella quale nel nostro Paese la vita dei bambini con disabilità ha conosciuto una vera e propria rivoluzione. In senso positivo!

Infatti, agli inizi di quel decennio, il parlamento approvò la legge 30 marzo 1971, n. 118 (Norme in favore dei mutilati e invalidi civili) in cui nell’art. 28 si affermava:

L'istruzione dell'obbligo deve avvenire nelle classi normali della scuola pubblica, salvi i casi in cui i soggetti siano affetti da gravi deficienze intellettive o da menomazioni  fisiche di tale gravità da impedire o rendere molto difficoltoso l'apprendimento o l'inserimento nelle predette classi normali.

Veniva così garantito il diritto all’apprendimento dei bambini con disabilità e l’apertura della scuola dell’obbligo (elementare e media) a tutti, come sostenuto nell’articolo 34 della Costituzione.

Occorreva, però, tradurre questo principio in un percorso attuativo, rivedendo teorie pedagogiche, approcci educativi, prassi didattiche, modelli organizzativi, ecc., e soprattutto vincere molti stereotipi e pregiudizi.

Tutto ciò richiedeva un lavoro di profondo ripensamento della tradizionale «educazione speciale», molto distante da un cambiamento come quello che si stava prospettando.

Così l’allora ministro della Pubblica Istruzione, Franco Maria Malfatti, nel 1974 affidò a una Commissione da lui nominata e presieduta dalla senatrice della democrazia cristiana, Franca Falcucci, il compito di preparare il terreno all’inserimento dei bambini «portatori di handicap» nelle classi normali della scuola italiana.

Il Documento Falcucci del 1975 rappresentò un cambio di scenario e segnò «l’inizio della fine» dell’esclusione delle persone con disabilità, inaugurando una stagione completamente inedita a livello mondiale.

La Relazione del 1975 fu il dossier più avanzato a livello europeo (non solo) relativo al problema della disabilità, in quanto promuoveva un nuovo modo di concepire l’educazione alla diversità e assicurava a tutti, soprattutto ai bambini più vulnerabili, il diritto allo studio. In essa si affermava che la scuola

proprio perché deve rapportare l'azione educativa alle potenzialità di ogni allievo, appare la struttura più appropriata per far superare le condizioni di emarginazione in cui altrimenti sarebbero condannati i bambini handicappati.

Tale Relazione può essere considerata la Magna Charta dell’integrazione scolastica del nostro Paese. II messaggio fondamentale in essa contenuto, ben espresso nella Premessa, è racchiuso nell’affermazione, secondo la quale

i soggetti con difficoltà di sviluppo, di apprendimento e di adattamento devono essere considerati protagonisti della propria crescita. In essi infatti esistono potenzialità conoscitive, operative e relazionali spesso bloccate dagli schemi e dalle richieste della cultura corrente e del costume sociale.

Questo principio educativo rappresenta il manifesto di un nuovo «modo di essere» non solo della scuola, ma di tutte le istituzioni chiamate in causa per realizzarlo concretamente: enti locali, aziende sanitarie, servizi sociali, specialistici, famiglie, ecc.

In altre parole, tale assunto si tradusse specularmente nel messaggio che l’integrazione scolastica dei bambini con disabilità introduceva innovazioni significative a favore di tutti gli alunni, non solo di quelli in difficoltà.

2. Un diverso modo di concepire l’apprendimento

Nella Relazione vengono affrontati alcuni dei principali nodi che dovevano spianare la via alla legge 517/1977. In particolare, per quanto concerne l’accoglienza degli alunni «handicappati» (questa era l’espressione utilizzata in quel periodo), nel Documento Falcucci si sviluppano i seguenti temi:

• il problema della valutazione e il superamento di una rigida concezione del voto. Viene abolita la «vecchia» pagella e introdotta la scheda personale;

• la valorizzazione della scuola a tempo pieno, istituita con la legge n. 820/1971, da intendersi come successione organica di diversi momenti educativi e non come somma di due tempi, quello antimeridiano e pomeridiano;

• l’organizzazione didattica della classe che, per essere inclusiva, deve prevedere attività di gruppo e il superamento della lezione frontale;

• l’affermazione di un più articolato concetto di apprendimento teso a valorizzare tutte le forme espressive attraverso le quali l’alunno realizza e sviluppa le proprie potenzialità.

Tutti questi aspetti risentono della lezione di don Lorenzo Milani il quale, nella scuola di Barbiana, già negli anni Cinquanta, affermò concretamente che la giustizia educativa, per essere realmente tale, doveva includere tutti, soprattutto quelli che avevano avuto «di meno».

I suoi ragazzi, in Lettera a una professoressa, nel 1967 scrivevano che «agli svogliati bastava dare uno scopo».

Dunque, secondo il Priore, non si viene a scuola per il voto, per fare successo, ecc., ma per diventare cittadini «sovrani», capaci di difendere i propri diritti, nel rispetto dei doveri inderogabili, come richiesto nell’art. 2 della Costituzione.

Sulla scia dell’insegnamento milaniano, nella Relazione Falcucci si afferma la centralità di un apprendimento inclusivo, in grado di farsi carico di un’ampia costellazione di bisogni educativi infantili, nella prospettiva di superare la scuola incentrata esclusivamente sul «leggere, scrivere e far di conto» e sulla presenza del maestro unico.

I vantaggi reciproci della coeducazione tra alunni «normodotati» e con disabilità hanno comportato fin dall’inizio un impegno ben preciso: l’integrazione non può che avvenire nella ricerca della qualità complessiva della vita della classe. La presenza dell’alunno in condizione di disabilità, si afferma, «deve essere un’occasione ulteriore per la qualificazione degli obiettivi formativi per tutta la classe».

L’inclusione scolastica inoltre deve contare su risorse materiali e professionali che facciano riferimento ad altri soggetti istituzionali, in particolare agli interventi degli enti locali e dei servizi specialistici. Questo impegno convergente deve realizzarsi, fin dalla nascita, in tutto l’arco prescolare e nei gradi successivi, rivolgendosi specialmente al bambino che viva particolari difficoltà.

Famiglia, forze sociali, enti locali, si sottolinea, sono chiamati a sentire come propria la complessa problematica educativa, prevedendo una serie articolata di interventi e competenze. Occorre coinvolgere la società in questo impegno, giacché l’emarginazione sociale nasce, oltre che da condizioni strutturali, da modelli culturali del costume.

La legge 4 agosto 1977, n. 517 (Norme sulla valutazione degli alunni e sull’abolizione degli esami di riparazione, nonché altre norme di modifica dell’ordinamento scolastico) trovò nel Documento Falcucci un terreno favorevole in vista di un confronto politico che portò a una scelta ampiamente condivisa in parlamento, sia da parte dei partiti di maggioranza sia delle forze di opposizione. Una votazione bipartisan, come avviene nelle democrazie più avanzate!

3. La legge 517 del 1977

La legge 517/1977, rivolta agli alunni della scuola dell’obbligo (elementare e media) riprendendo i contenuti affermati nel Documento Falcucci, afferma l’immagine di una scuola che pone al centro della propria azione educativa il superamento delle condizioni di emarginazione vissuta da molti bambini in condizione di fragilità.

La Relazione promosse un nuovo modo di attuare la scuola, ponendo delle pietre miliari che ispireranno l’intero quadro normativo successivo, dalla legge 517/1977 alla legge-quadro 5 febbraio 1992, n. 104 per l’assistenza, l’integrazione sociale e i diritti delle persone handicappate. 

Lo stesso linguaggio, ancorato alle espressioni «anormalità», «deficienza», «minorazione», «mongolismo», ecc., si è rapidamente affinato, facendo diventare l’Italia un costante punto di riferimento a livello internazionale di un modello inclusivo, di natura anche lessicale, riconosciuto dai documenti dell’Unione europea e, più tardi, dalla Convezione delle Nazione Unite sui diritti delle persone con disabilità del dicembre 2006.

Le innovazioni introdotte dalla 517 non riguardano solo l’inserimento degli alunni con disabilità. Comprendono anche altri fondamentali aspetti della vita scolastica: valutazione degli apprendimenti, abolizione degli esami di riparazione, scelta alternativa ai libri di testo, introduzione della programmazione educativa e didattica, progettazione di attività integrative, abrogazione delle classi differenziali, organizzazione delle classi aperte, ecc.

Relativamente a quest’ultimo punto, nell’art. 2 della legge 517, relativo alla scuola elementare, che si riporta nella sua integralità, vengono ripresi quasi tutti i temi sviluppati nel Documento Falcucci. In esso si afferma che

ferma restando l'unità di ciascuna classe, al fine di agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la promozione della piena formazione della personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere attività scolastiche integrative organizzate per gruppi di alunni della stessa classe oppure di classi diverse anche allo scopo di realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni.
Nell'ambito di tali attività la scuola attua forme di integrazione a favore degli alunni portatori di handicaps con la prestazione di insegnanti specializzati. […] Devono inoltre essere assicurati la necessaria integrazione specialistica, il servizio socio-psico-pedagogico e forme particolari di sostegno secondo le rispettive competenze dello Stato e degli enti locali preposti, nei limiti delle relative disponibilità di bilancio e sulla base del programma predisposto dal consiglio scolastico distrettuale.

Lo stesso principio viene ribadito per la scuola media nell’articolo 7, in cui si afferma:

Al fine di agevolare l'attuazione del diritto allo studio e la piena formazione della personalità degli alunni, la programmazione educativa può comprendere attività scolastiche di integrazione anche a carattere interdisciplinare, organizzate per gruppi di alunni della stessa classe o di classi diverse, ed iniziative di sostegno, anche allo scopo di realizzare interventi individualizzati in relazione alle esigenze dei singoli alunni.
Nell'ambito della programmazione di cui al precedente comma sono previste forme di integrazione e di sostegno a favore degli alunni portatori di handicaps da realizzare mediante l'utilizzazione dei docenti, di ruolo o incaricati a tempo indeterminato, in servizio nella scuola media e in possesso di particolari titoli di specializzazione, che ne facciano richiesta, entro il limite di una unità per ciascuna classe che accolga alunni portatori di handicaps e nel numero massimo di sei ore settimanali.  […] Le classi di aggiornamento e le classi differenziali previste dagli articoli 11 e 12 della legge 11 dicembre 1962, n. 1859 sono abolite.

I principi affermati nell’articolo 2 e 7 della 517 fanno di questa legge il provvedimento più importante della scuola italiana degli ultimi cinquant’anni. Tale legge costituisce, infatti, una vera e propria riforma strutturale del nostro sistema di istruzione. Il passaggio dalle istituzioni speciali alla scuola di tutti ha segnato un cambio anche simbolico molto chiaro: gli istituti, le classi differenziali, le scuole speciali erano sistemi chiusi in cui si concentravano i bambini per essere «trattati» e isolati. La scuola pubblica, al contrario, è lo spazio della piena educazione e della partecipazione della più ampia comunità sociale e civile: l’esatto contrario dell’emarginazione.

La legge 517/1977, quindi, disintegra un mondo fatto di certezze e soprattutto rompe l’idea di «unicità della deficienza», che accomunava le persone fragili in un’unica categoria, i «portatori di handicap», che, in quanto tali, nella loro inferiorità erano tutti uguali.

La ricchezza della legge si è, purtroppo, in una certa misura, smarrita. Nelle prassi quotidiane, è prevalsa, fin dai primi anni dalla sua introduzione, la logica della «copertura oraria» del sostegno, che resta tuttora il mantra dell’inclusione. 

L’articolo 2 della 517 stabiliva che l’inserimento degli alunni con disabilità nelle classi comuni si sarebbe dovuto realizzare con la presenza di insegnanti specializzati.

Questa misura, più che condivisibile, ha però determinato l’accoppiata «docente di sostegno-alunno con disabilità», che rappresenta ancora oggi un limite difficilmente superabile. Per la verità, tale rischio veniva paventato anche nella Relazione Falcucci; in diversi passaggi del Documento, infatti, si chiede di «tradurre in termini di azione scolastica valida per tutti l’esigenza di far operare gli alunni in difficoltà con gli altri».

Una scuola realmente inclusiva deve assicurare, da un lato, l’unitarietà degli interventi educativo-didattici da parte di insegnanti, dall’altro la partecipazione dei compagni di classe a tale processo. I coetanei, infatti, sono una risorsa di primaria importanza per affermare un’inclusione di qualità.

Il rischio di una integrazione «a metà», in presenza di un insegnante «guardiano della diversità», connota un approccio inclusivo fragile, che si risolve non infrequentemente in una forma di «collocamento» dell’alunno in difficoltà, anziché nella sua piena valorizzazione attraverso un percorso progettuale personalizzato.

Si sarebbe potuto fare di più? Sicuramente sì. Ad esempio, un piano pluriennale obbligatorio di formazione di tutti gli insegnanti, com’è avvenuto per i Programmi della scuola elementare del 1985 (vedi Paragrafo 5).

Invece, la legge 517, così importante e decisiva per la qualità della vita dei bambini con disabilità, risultò di fatto incompiuta. Tutti i successivi provvedimenti del Ministero hanno insistito sull’importanza di realizzare un modello di sostegno diffuso. Questi richiami però si sono spesso tradotti in mere esortazioni, che non hanno scalfito il modello «duale», insegnante di sostegno-alunno «handicappato», ancora oggi molto presente nelle nostre classi.

4. I programmi del grande cambio

Nel secondo Dopoguerra, la scuola elementare ha conosciuto tre fondamentali momenti programmatici: 1945, 1955 e 1985.

Gli ispiratori del testo dei Programmi didattici del 1945 furono il pedagogista dell’attivismo americano Carleton W. Washburne per la parte alleata e Giorgio Gabrielli per la componente italiana. Quest’ultimo era ispettore ministeriale ed esponente della nuova pedagogia che guardava alla scuola in senso attivistico.

Sono i Programmi del post-fascismo che si nutrono di uno spirito fortemente democratico e del clima dell’imminente nascita della Repubblica italiana che, a seguito del referendum del 2 giugno 1946, soppiantò la monarchia sabauda.

I Programmi del 1955 si ispirano al personalismo cattolico del filosofo francese Jacques Maritain e della nostra pedagogia cattolica rappresentata da Luigi Stefanini, dal futuro papa Paolo VI e dallo stesso Aldo Moro, che ricoprì diversi incarichi politici, tra cui quello di ministro della Pubblica Istruzione.

Nel 1985 furono emanati da Franca Falcucci, diventata nel frattempo ministra della Pubblica Istruzione, i Programmi didattici della scuola elementare (D.P.R. 12 febbraio 1985, n. 104). Le centralità di tale Documento sono:

• la formazione dell’uomo e del cittadino nel quadro dei principi affermati dalla Costituzione della Repubblica;

• l’educazione a una sistematica convivenza democratica che solleciti gli alunni a divenire consapevoli delle proprie idee e responsabili delle proprie azioni;

• la promozione della «prima alfabetizzazione culturale», unitamente, s’intende, a quella strumentale;

• l’organizzazione della classe, intesa come «ambiente educativo di apprendimento» nel quale maturare la capacità di azione diretta dell’allievo, di riflessione e di studio individuale.

La scuola elementare, dunque, costituisce una delle istituzioni fondamentali della crescita integrale del bambino e dà un contributo sostanziale all’affermazione dell’uguaglianza delle opportunità educative, rimuovendo «gli ostacoli di ordine economico e sociale che, limitando di fatto la libertà e l’uguaglianza dei cittadini, impediscono il pieno sviluppo della persona umana» (art. 3 della Costituzione).

Formare persone libere non è un fine esclusivo della scuola. Essa, tuttavia, avvertono i Programmi, è una delle «formazioni sociali basilari per lo sviluppo della personalità del fanciullo».

La funzione educativa della scuola trova pertanto rispondenza nei principi sanciti dalla Carta costituzionale, che riconosce i diritti inviolabili della persona, titolare di diritti preesistenti a quelli costituitivi di uno Stato democratico.

L’alfabetizzazione culturale

non è un semplice decondizionare dall’ignoranza, ma è formare alla cultura, iniziando ad un itinerario di crescita in funzione della propria umanità e a vantaggio dell’umanità di tutti (Parente, 1987).

Le discipline, sulla scia dell’insegnamento dello psicologo americano, Jerome Bruner, rivestono pertanto una funzione formativa, di alimentazione dei processi mentali e affettivi del bambino, visto nelle differenti comunità in cui vive. «Conoscere», ha affermato Bruner nel libro Verso una teoria dell’istruzione, «è un processo non un prodotto».

I saperi, più che trasmessi, devono

disposrsi attorno al soggetto che conosce per aiutarlo a crescere, a vivere sul piano personale, culturale e sociale (Capaldo e Rondanini, 2000).

Il principio dell’alfabetizzazione culturale va sottratto a logiche di tipo quantitativo, neo-contenutistiche rientranti in una visione enciclopedica della conoscenza; al contrario, esso deve essere ricondotto all’acquisizione degli elementi essenziali dei differenti linguaggi espressivi, in una scuola vista come «ambiente educativo di apprendimento».

Tutto questo, come ha affermato Cesare Scurati, non significa impedire al bambino di

provare emozioni e sentimenti, di vivere la sua affettività in modo pieno e di esprimerla pienamente nella scuola (Scurati, 1986).

I Programmi del 1985 confermano la correlazione stringente tra conoscere e vivere, tra sapere e scoperta dell’umanità di ciascuno, tra preparazione culturale e cittadinanza attiva e solidale.

5. Cinque anni di formazione obbligatoria

L’attuazione dei Programmi della scuola elementare del 1985 è coincisa con un progetto di formazione obbligatoria di tutti i docenti della scuola elementare della durata di cinque anni, dal 1986 al 1991.

Si è trattato di un programma che non ha conosciuto nessuna riproposizione nei decenni successivi. Gli insegnanti elementari erano obbligati a frequentare moduli di aggiornamento relativi alle discipline di studio in modo da coprire nel quinquennio tutti gli insegnamenti previsti dai programmi medesimi. Fu un’operazione affidata agli IRSSAE (Istituti Regionali di Ricerca, Sperimentazione e Aggiornamenti Educativi) che impegnò maestre e maestri per un totale di 200 ore, distribuite nei cinque anni.

L’applicazione dei Programmi avvenne per gradi, partendo dalle classi prime e a seguire da tutte le altre.

Sulla base dei risultati conseguiti sia dall’attuazione graduale sia dalla formazione quinquennale, fu varata la legge di riforma 5 giugno 1990, n. 148 (Riforma dell’ordinamento della scuola elementare). La scuola elementare abbandonava il modello tradizionale dell’insegnante unico a favore di un’organizzazione modulare, cioè dei 3 docenti su due classi (in via residuale dei 4 insegnanti su tre classi).

Come precedentemente accennato, il programma pluriennale di formazione non fu previsto per l’inclusione degli alunni con disabilità di cui alla legge 517/1977.

Questa «scopertura» ha ulteriormente rafforzato il modello «duale», a cui abbiamo accennato, causando spesso un effetto delega che ha finito per deresponsabilizzare gli altri docenti della classe.

Anche oggi, non esiste una sistematica formazione in servizio finalizzata all’acquisizione di competenze metodologiche, didattiche e tecniche dei docenti. Continuiamo a «fare la conta» degli insegnanti di sostegno (oltre 200.000!), puntando sulla quantità e meno sulla qualità del personale impiegato.

Nel frattempo, il modello «isolazionista» dell’inclusione, affermatosi nei decenni successivi alla 517 è coinciso con un aumento tumultuoso degli alunni certificati ai sensi dell’articolo 3 della legge 104/1992. Alla fine del Novecento, nell’anno scolastico 1999-2000 gli alunni con disabilità, dalla scuola dell’infanzia all’istruzione superiore, erano 124.155 a fronte di 7.900.000 frequentanti il nostro sistema scolastico, pari all’1,4%.

 Dopo poco più di vent’anni, nel 2022-2023, a fronte di 7.200.000 iscritti, gli alunni con disabilità erano triplicati a 312.000 certificati, pari al 4,3%.

La legge 170/2010 sui disturbi specifici di apprendimento (DSA) e la Direttiva 27 dicembre 2012 sugli alunni con bisogni educativi speciali (BES) hanno ampliato ulteriormente la platea di alunni che sono in possesso di una qualche forma di certificazione.

Questa deriva medicalizzante ha modificato profondamente la gestione e insieme la cultura dell’inclusione, con nuove tipologie diagnostiche, molteplici centri terapeutici e nuove figure professionali. Il tutto rischia di risolversi sempre più frequentemente con il rafforzamento del modello «duale», che in molti casi è la rappresentazione plastica di un’inclusione «a metà».

Bibliografia di riferimento

Bruner J. (1971), Verso una teoria dell’istruzione, Roma, Armando Editore.

Capaldo N. e Rondanini L. (2000), La scuola primaria. Memoria, identità, prospettive, Brescia, La Scuola.

Parente M. (1987), Commento sistematico ai nuovi Programmi della scuola elementare, Bergamo, Juvenilia.

Scurati C. (1986) (a cura di), La nuova scuola elementare, Brescia, La Scuola.